【文/观察者网专栏作者 薛(xue)凯桓(huan)】
6月25日，欧(ou)盟各成(cheng)员国欧(ou)洲事务部长和乌克(ke)兰政府代(dai)表团(tuan)在卢森堡宣布正式启动乌克(ke)兰的(de)加(jia)入欧(ou)盟的(de)谈判进程。
按照欧(ou)盟的(de)常规操作，启动“入盟谈判”往(wang)往(wang)更多地是一种象征性(xing)举动，而不具备(bei)实质性(xing)意义。目前，乌克(ke)兰在加(jia)入欧(ou)盟的(de)道路上尚未取得实质性(xing)进展，这次“入盟谈判”的(de)启动，仅仅是法律程序上的(de)一个开端，标志(zhi)着乌克(ke)兰迈出了向(xiang)欧(ou)盟靠(kao)拢的(de)第一步。
然而，在谈判启动的(de)同时，乌克(ke)兰、欧(ou)盟和匈牙利三方之间的(de)分歧依然未解。自俄乌冲突(tu)爆发以来，匈牙利一直反对对乌克(ke)兰的(de)援助以及对俄罗(luo)斯的(de)制裁。尽管匈牙利是欧(ou)盟成(cheng)员国，但其立场常常与欧(ou)盟的(de)“共(gong)同立场”背道而驰。乌克(ke)兰与匈牙利之间的(de)关(guan)系成(cheng)了乌克(ke)兰入盟道路上的(de)一大障碍。为了获(huo)得匈牙利的(de)支(zhi)持，乌克(ke)兰必须满足其提出的(de)“11点要求(qiu)”。
乌克(ke)兰的(de)入盟之路依然充满了重重困难(nan)，而乌克(ke)兰与匈牙利的(de)关(guan)系只是其中的(de)一个障碍。除此(ci)之外，欧(ou)盟也(ye)对乌克(ke)兰提出了多项要求(qiu)，甚至(zhi)包(bao)括要求(qiu)乌克(ke)兰当局进行体制改革。然而，即便如此(ci)，欧(ou)盟也(ye)并未完全亮出其底牌。
乌克(ke)兰与欧(ou)盟之间的(de)入盟谈判意味着什么(me)？乌克(ke)兰的(de)入盟之路能否一帆风(feng)顺？本文将对这些问(wen)题进行深入探讨。
乌克(ke)兰入盟谈判启航遇(yu)阻：匈牙利因素使进程陷入停滞
显然，乌克(ke)兰和欧(ou)盟都(dou)迫切希望启动乌克(ke)兰的(de)入盟谈判进程。去年，乌克(ke)兰当局还曾乐观地预测，这一进程将于2023年底启动。
然而，由于匈牙利的(de)抵制，这一目标未能实现。自俄乌冲突(tu)爆发以来，匈牙利一直反对欧(ou)盟对乌克(ke)兰的(de)援助。2023年10月，匈牙利总理欧(ou)尔班曾明确表示，将阻止(zhi)欧(ou)盟向(xiang)乌克(ke)兰提供任何援助，除非欧(ou)盟能提供“充分的(de)理由”。他要求(qiu)欧(ou)盟明确解释追(zhui)加(jia)对乌克(ke)兰援助的(de)原(yuan)因。当时，匈牙利外交部长西雅尔多也(ye)表示，匈牙利将阻止(zhi)乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟。
6月24日，意大利总理梅洛尼在罗(luo)马会见来访的(de)匈牙利总理欧(ou)尔班，并联合召开新闻发布会 图(tu)片来源：视觉中国
乌克(ke)兰的(de)入盟谈判问(wen)题在2023年12月中旬就被提上了日程。当时，欧(ou)盟一致决定与乌克(ke)兰当局就乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟问(wen)题展开入盟谈判。匈牙利之所以当时没有出声反对，这要归功于德国总理朔尔茨。在投票时，他邀请欧(ou)尔班“出去喝杯咖啡”。根据欧(ou)盟的(de)规则，在投票时有成(cheng)员缺席的(de)情况下，可以视为该成(cheng)员弃权，从(cong)而可以做出一致决定。
随后，在匈牙利的(de)“默许”下，欧(ou)盟原(yuan)则上通过了启动入盟谈判的(de)决议，但具体何时开始仍然是个未知数。
乌克(ke)兰当局曾预计欧(ou)盟将在今年3-4月间启动这一进程，但由于有匈牙利从(cong)中作梗，日期一再(zai)被推(tui)迟。欧(ou)盟原(yuan)本打算于4月启动入盟谈判，但匈牙利人、欧(ou)盟委员奥利弗·瓦尔希以及赞同他的(de)欧(ou)盟官员发挥(hui)了关(guan)键(jian)作用，阻挠启动乌克(ke)兰入盟谈判程序长达两个多月。直到(dao)进入6月后，在欧(ou)盟承诺说(shuo)服乌克(ke)兰将匈牙利的(de)一些银行机构从(cong)“国际战争赞助商”名单中移除后，匈牙利才勉强和欧(ou)盟达成(cheng)了妥协。
由于欧(ou)盟从(cong)春(chun)天起(qi)就在为欧(ou)洲议会选(xuan)举做准备(bei)，乌克(ke)兰（包(bao)括摩尔多瓦）的(de)谈判被推(tui)迟到(dao)投票之后。但双方有一个明确的(de)时间线，即谈判应(ying)在6月底之前开始。
对乌克(ke)兰来说(shuo)，这个时间点属实不太有利，因为从(cong)7月1日起(qi)，匈牙利将担任欧(ou)盟理事会主席国长达六个月。在匈牙利担任主席国期间，乌克(ke)兰入盟谈判很难(nan)会有实质性(xing)进展，因为欧(ou)尔班不会让匈牙利的(de)欧(ou)盟官员亲自表示支(zhi)持乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟。
而一旦将这一进程再(zai)推(tui)迟六个月，那么(me)它将给欧(ou)盟和乌克(ke)兰带来更多不确定性(xing)。
因此(ci)，尽管乌克(ke)兰现在终于开始了入盟进程，但匈牙利的(de)因素使刚刚启动的(de)入盟谈判就陷入了困境(jing)之中。
乌克(ke)兰入盟谈判面临匈牙利族裔权益挑战：乌匈关(guan)系紧张成(cheng)入盟绊脚石
匈牙利频频阻挠乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟，主要是因为乌匈之间在“少数族裔权利”问(wen)题上的(de)分歧。乌克(ke)兰在外喀尔巴阡地区匈牙利裔乌克(ke)兰人问(wen)题上的(de)做法引发了匈牙利的(de)不满，导致两国关(guan)系长期紧张，难(nan)以改善。匈牙利外交部曾明确表示，在乌克(ke)兰恢复居住在外喀尔巴阡地区的(de)匈牙利裔乌克(ke)兰人的(de)权利之前，匈牙利不会支(zhi)持乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟。
黄色为外喀尔巴阡州 图(tu)片来源：维(wei)基百科
2022年12月13日，乌克(ke)兰最高(gao)拉(la)达通过了一项关(guan)于少数族裔权利的(de)法律，法律内容包(bao)括允许少数族裔“私下和公开、以口头和书面形式”使用他们的(de)语言，但应(ying)在“不违反法律的(de)范围(wei)内使用”。根据该法，少数族裔是指非乌克(ke)兰族并居住在乌克(ke)兰境(jing)内且(qie)拥(yong)有乌克(ke)兰国籍(ji)的(de)公民。同时，该法律也(ye)指出，出于国家安全、领土(tu)完整(zheng)和公共(gong)秩(zhi)序的(de)利益，少数民族代(dai)表的(de)权利可能受到(dao)限制。2023年，匈牙利和罗(luo)马尼亚就该法律向(xiang)欧(ou)盟威尼斯委员会（由宪法专家组成(cheng)的(de)法律咨询机构）提出了控诉。控诉内容主要包(bao)括乌克(ke)兰侵犯少数族裔代(dai)表使用语言的(de)权利等相关(guan)条款。
自2014年乌克(ke)兰危(wei)机爆发以来，乌克(ke)兰当局频频出台类似法律，限制少数族裔权利，居住在外喀尔巴阡的(de)匈牙利裔也(ye)深受其害。对此(ci)，匈牙利外长西雅尔托曾强调，这标志(zhi)着匈牙利民族的(de)文化和历史(shi)象征受到(dao)损害，匈牙利裔乌克(ke)兰人失去了在学校(xiao)和大学使用母语和教育孩(hai)子的(de)权利。
少数族裔问(wen)题是乌匈关(guan)系的(de)核(he)心问(wen)题，也(ye)是匈牙利阻挠乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟的(de)主要原(yuan)因之一。匈牙利总理欧(ou)尔班一向(xiang)善于因势利导，在这个问(wen)题上也(ye)不例(li)外。因此(ci)，匈牙利利用形式上的(de)理由将入盟进程拖到(dao)最后一刻，等到(dao)没有时间寻找新的(de)筹(chou)码时，便发出了最后通牒：只有欧(ou)盟方面迫使乌克(ke)兰满足匈牙利对外喀尔巴阡少数族裔问(wen)题的(de)相关(guan)要求(qiu)，匈牙利才会同意召开欧(ou)盟政府间会议并启动入盟进程。
6月14日，在其他欧(ou)盟国家表示同意后，匈牙利便不再(zai)坚(jian)持反对。欧(ou)盟对匈牙利让步的(de)消息感到(dao)欢(huan)欣鼓舞。但就在第二天，匈牙利的(de)一份声明又让许多人重新紧张了起(qi)来。匈牙利外交部长西雅尔托表示，匈牙利的(de)要求(qiu)大多数都(dou)已(yi)被纳入乌克(ke)兰的(de)入盟谈判框架，但乌克(ke)兰“仍需解决很多问(wen)题”。鉴于欧(ou)尔班政府一向(xiang)公开反对乌克(ke)兰的(de)立场，这一消息对乌克(ke)兰来说(shuo)并不乐观。
现在，乌克(ke)兰入盟的(de)框架已(yi)经确定，但现实情况又发生了新的(de)变化。根据最终文件，匈牙利的(de)要求(qiu)有所软(ruan)化。欧(ou)盟在6月25日通过的(de)乌克(ke)兰入盟框架文件中并未直接包(bao)含西雅尔托提到(dao)的(de)内容，只是间接暗(an)示了匈牙利的(de)立场。
顿涅茨克(ke)地区托雷(lei)茨克(ke)，一幢住宅楼在炮击后被毁 图(tu)片来源：视觉中国
乌克(ke)兰入盟首席谈判代(dai)表斯特凡尼什娜曾表示，乌克(ke)兰打算“落实”匈牙利在1月与乌克(ke)兰外长库列巴和乌总统办公室主任叶尔马克(ke)会晤(wu)时，向(xiang)乌克(ke)兰提出的(de)有关(guan)少数族裔权利的(de)11个要求(qiu)。事实上，匈牙利的(de)要求(qiu)已(yi)从(cong)乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟应(ying)满足严格的(de)先(xian)决条件变为乌当局应(ying)进行“自我反省”。这对乌克(ke)兰来说(shuo)似乎是一个好消息。
然而，这11项要求(qiu)的(de)具体内容并未公开，而且(qie)相当含糊不清，这就非常耐人寻味了。由于信息不透明，匈牙利可以随时修改或不承认11项要求(qiu)的(de)内容，也(ye)可能随时再(zai)添(tian)加(jia)新的(de)条件，更能以乌克(ke)兰未能满足条件为由继续(xu)阻挠乌克(ke)兰入盟。因此(ci)，要过匈牙利这一关(guan)，乌克(ke)兰仍面临不少挑战和需要付出的(de)努力。
乌克(ke)兰入盟之路：挑战重重，波折不断
尽管乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟问(wen)题的(de)首次政府间会议标志(zhi)着谈判进程的(de)正式启动，但距离(li)真正展开谈判还有一段距离(li)。在未来六个月内，乌克(ke)兰入盟谈判真正启动的(de)希望相当渺茫。除了因为匈牙利将担任欧(ou)盟轮值主席国之外，也(ye)是因为欧(ou)盟忙于权力更迭，如任命新的(de)欧(ou)盟委员、组建新的(de)团(tuan)队等事务，这使得欧(ou)盟无(wu)暇顾及乌克(ke)兰的(de)入盟事宜。
或许要等到(dao)2025年初(chu)乌克(ke)兰入盟事宜才会有新的(de)转机。届时，波兰将担任欧(ou)盟理事会轮值主席国，且(qie)现阶段波兰支(zhi)持乌克(ke)兰加(jia)入欧(ou)盟。因此(ci)，乌克(ke)兰入盟谈判若想真正启动，可能至(zhi)少也(ye)要等到(dao)波兰担任欧(ou)盟轮值主席国之时。
在乌克(ke)兰入盟框架文件中，欧(ou)盟对乌克(ke)兰提出了一系列要求(qiu)，而乌克(ke)兰目前尚未满足这些要求(qiu)。如果乌克(ke)兰不能积(ji)极行动以满足欧(ou)盟方面的(de)条件，那么(me)入盟谈判将无(wu)法取得进展，很可能会像巴尔干诸国和土(tu)耳其那样在入盟进程中陷入停滞。这个问(wen)题与匈牙利无(wu)关(guan)，乌克(ke)兰也(ye)无(wu)法将责任归咎于匈牙利。
入盟框架中多次强调：“改革的(de)进展将决定谈判的(de)总体步伐，我们将在评(ping)估改革效果后考虑推(tui)进进程。”在此(ci)期间，乌克(ke)兰必须与欧(ou)盟共(gong)同筛选(xuan)乌克(ke)兰国内法律，并分析这些法律是否符(fu)合欧(ou)盟法律。接下来，乌克(ke)兰还需制定并与欧(ou)盟委员会商定关(guan)于法治、保护少数群体、民主机构运作、公共(gong)行政改革等部分的(de)行动计划。考虑到(dao)目前正在进行入盟谈判的(de)国家中，没有一个能在短时间内完成(cheng)这项工作，尤其是乌克(ke)兰在腐败、少数族裔等问(wen)题上较为突(tu)出，乌克(ke)兰光(guang)是完成(cheng)这些工作就可能需要数年时间。
根据欧(ou)盟于6月25日提交的(de)谈判框架文本，乌克(ke)兰入盟的(de)进程与欧(ou)盟为北马其顿和阿尔巴尼亚提供的(de)入盟路线图(tu)大致相同，两者文本的(de)相似率高(gao)达95％，而北马其顿和阿尔巴尼亚至(zhi)今仍未真正开启入盟谈判。
此(ci)外，不幸的(de)是，即使在谈判中，欧(ou)盟国家在一些关(guan)键(jian)问(wen)题上仍然享有投票权。这意味着乌克(ke)兰每次谈判都(dou)必须获(huo)得全体欧(ou)盟成(cheng)员国的(de)一致同意，其中匈牙利的(de)态度尤为重要。
欧(ou)尔班 图(tu)片来源：视觉中国
乌克(ke)兰入盟成(cheng)功的(de)关(guan)键(jian)在于按照欧(ou)盟的(de)要求(qiu)在司法、民主、国家行政体制等领域进行改革。如果不这样做，入盟谈判就没有成(cheng)功的(de)可能。然而，这种“程序正义”往(wang)往(wang)会被欧(ou)盟用作拖延时间的(de)手段。回顾北马其顿、阿尔巴尼亚、土(tu)耳其等国的(de)入盟谈判经历，我们可以看到(dao)欧(ou)盟总能找到(dao)各种理由声称这些国家未达到(dao)要求(qiu)，从(cong)而搪塞其入盟请求(qiu)。例(li)如，在法治领域，欧(ou)盟可能会首先(xian)设定一系列指标要求(qiu)乌克(ke)兰完成(cheng)，然后又会提出一套“中间标准”，声称这是乌克(ke)兰下一阶段的(de)目标。如果乌克(ke)兰实在无(wu)法满足这些要求(qiu)，欧(ou)盟可能会在该领域再(zai)制定一个新的(de)标准，并指责乌克(ke)兰未能完成(cheng)欧(ou)盟的(de)要求(qiu)，从(cong)而将谈判无(wu)限期拖延下去。
更令乌克(ke)兰担忧(you)的(de)是，欧(ou)盟还保留了一手，即大打“价值观牌”。参考土(tu)耳其入盟的(de)历史(shi)情况，欧(ou)盟可以宣称改革出现倒退，并宣布之前的(de)任何决定都(dou)可以停止(zhi)或撤销。乌克(ke)兰入盟谈判框架文件中也(ye)明确指出：“如果乌克(ke)兰严重且(qie)长期违反联盟赖以建立的(de)价值观，谈判委员会可以主动或应(ying)成(cheng)员国的(de)合理要求(qiu)，建议暂停谈判并提出恢复谈判的(de)条件”。
值得注意的(de)是，这并不是一个仅针对乌克(ke)兰的(de)特定机制，在土(tu)耳其等国的(de)入盟谈判中，欧(ou)盟就曾使用过此(ci)类手段。欧(ou)盟与土(tu)耳其的(de)入盟谈判早(zao)已(yi)停止(zhi)，且(qie)短时间内看不到(dao)恢复的(de)可能。因此(ci)，即使乌克(ke)兰现在急于进行入盟谈判，但如果不到(dao)“时机”成(cheng)熟，且(qie)未能满足欧(ou)盟一些隐晦的(de)“要求(qiu)”，乌克(ke)兰入盟的(de)梦想也(ye)只会是镜花水月，难(nan)以实现。
欧(ou)盟的(de)原(yuan)则是“无(wu)利不起(qi)早(zao)”。它早(zao)已(yi)预见到(dao)候选(xuan)成(cheng)员国在加(jia)入欧(ou)盟之前可能利用欧(ou)洲一体化优(you)势的(de)情况，因此(ci)也(ye)制定了相应(ying)的(de)应(ying)对措施。乌克(ke)兰在与欧(ou)盟的(de)接洽中喜欢(huan)使用“择优(you)录取”一词来表达自己会成(cheng)为“优(you)质成(cheng)员国”的(de)诚意。但显然，欧(ou)盟各国对“择优(you)录取”一词的(de)理解存在差异(yi)。匈牙利、斯洛伐克(ke)等国对乌克(ke)兰自称“优(you)等生”的(de)做法嗤之以鼻，即使是一向(xiang)支(zhi)持乌克(ke)兰的(de)法国、波兰等国，也(ye)因乌克(ke)兰农产品倾销等问(wen)题对乌克(ke)兰入盟心存疑虑。而同样主打价值观外交的(de)德国、荷兰等国则对乌克(ke)兰的(de)腐败情况颇为担忧(you)，在乌克(ke)兰入盟的(de)问(wen)题上也(ye)犹(you)豫不决。
欧(ou)盟内部的(de)各种利益纠(jiu)葛和复杂态度决定了其灵活多变的(de)立场，也(ye)注定了乌克(ke)兰的(de)入盟进程不会一帆风(feng)顺。在加(jia)入欧(ou)盟的(de)问(wen)题上，乌克(ke)兰仍然无(wu)法、也(ye)不可能摆脱其作为“棋子”的(de)命运。
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