2023年政府性基金预(yu)算收(shou)入是7万亿，最大项是土(tu)地出让金收(shou)入约占90%。7万亿中计入的是土(tu)地出让毛收(shou)入，其中要(yao)扣除征地拆迁、七通一(yi)平的成本，净(jing)收(shou)入才能属于国际可比收(shou)入。现在的净(jing)收(shou)入占多少？只(zhi)有30%，过(guo)去有40%。有的土(tu)地价格很低的地方只(zhi)剩下10%，成本没降多少，土(tu)地卖不出去，所以净(jing)收(shou)入就(jiu)少了。

按这样计算去年我国财政收(shou)入占国内(nei)生(sheng)产总值的比重，确实仅(jin)为26%，低于同等收(shou)入国家30%左右的比重，更低于发达国家35%以上的比重。2035年要(yao)进(jin)入中等发达国家应当提高国家财政收(shou)入的比重，目前我国已进(jin)入中度(du)老龄(ling)化，2035年将进(jin)入重度(du)老龄(ling)化，没有足够(gou)的财政资源是难以应对的。

进(jin)入老龄(ling)化社会的发达国家都逐步提高了国家财政收(shou)入的比重，但(dan)是减税容易增税难。在目前的经济状况下尤为困难。

第二，如何增加财政收(shou)入？

全国财政收(shou)入中除税收(shou)收(shou)入之外(wai)，最大项是社会保障基金收(shou)入和土(tu)地出让金收(shou)入。但(dan)是这两项收(shou)入增加的可能性不大，社会保障基金收(shou)入目前略(lue)多于11万亿，其中包含2.5万亿一(yi)般公共预(yu)算补贴(tie)，已经是不可持续了。而且城(cheng)镇基本职(zhi)工养老保险缴费标(biao)准是8+16，基本医疗保险是2+8，同其他国家相比已经是非常高了。再通过(guo)提高缴费标(biao)准可能性很低，最应该(gai)做的是推出延迟(chi)退休政策，减少对社保基金的压力，提高可持续性。

目前房地产市场正处于低迷状态，虽(sui)然绝大多数城(cheng)市已经放开了限价限购(gou)，房地产市场会逐步走出下行周期，但(dan)房地产业不会再回到高流转 、高杠杆、高地价不正常的局面。土(tu)地价格不可能大幅度(du)抬升，土(tu)地出让金收(shou)入也不会大幅度(du)回升。增加政府财政收(shou)入的主要(yao)是靠税收(shou)，最可能增加的是增值税，我们的企业所得税标(biao)准税率为25%，大致相当于国际平均水平，美国现在降到21%。提高税率的空间不大，但(dan)是清理过(guo)多碎片化的优惠政策，有可能提高企业所得税收(shou)入。

我国的个人所得税占财政收(shou)入比重虽(sui)有提高空间，但(dan)是存在结构性的弱项，改革起来十分难。2019年通过(guo)《个人所得税法》是综合与分类相结合的税制没能改为综合税制，综合税部分有五项专项扣除，加了五项专项扣除之后本来应当降低基本扣除额，但(dan)是基本扣除额反而从3500元提高到5000元，高于全社会平均工资。所以个人所得税纳税人的数量非常有限，不超过(guo)总人口的5%。

相比之下美国个人所得税是综合税制按家庭报(bao)税，有任何收(shou)入都需(xu)要(yao)报(bao)税，而且需(xu)要(yao)报(bao)送家庭的情况，基本扣除额3300美元，只(zhi)相当于全国家庭平均收(shou)入的10%。因此，报(bao)税人口占全部人口的90%以上。缴税人口占55%左右。为什么大家一(yi)定要(yao)报(bao)税？两个原因：一(yi)是有激励，如果家庭收(shou)入低于国家规定的最低收(shou)入，或者有子女上学等，都可以得到退税补贴(tie)，二是不如实报(bao)税会受处罚。美国的个人所得税是最大的税种，除了征集国家财政收(shou)入之外(wai)还有再分配功能。我国个人所得税要(yao)改变成符(fu)合国际通行标(biao)准的综合税制，会涉及大量的利益调整，改革起来的确十分困难。如果按照国际通行的做法，基本扣除额应当降到1000元，而不是5000元，很难通过(guo)。

目前增值税设置了13%的基准税率，还有9%和6%的两档照顾税率，13%确实太低了。1994年引入增值税的时候，当时的基准税率是17%，照顾税率是13%。与欧洲国家大致相当，现在实行增值税的国家基准税率平均是20%，欧洲国家是21%，原因是人口老龄(ling)化。需(xu)要(yao)更多的财政收(shou)入去加以应对，我国2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，财政增值税收(shou)入下降。

1994年我们引入增值税的时候采取的是生(sheng)产性增值税，就(jiu)是设备和厂房不能进(jin)入抵扣项，所以当时绝大多数的企业期末留抵不多，增值税是一(yi)道道环节(jie)增税的。上一(yi)道环节(jie)没有抵扣完的部分叫作期末留抵。这部分可以结转到下一(yi)期继续抵扣，成本压力并不是很大。2012年开始试点，开始转向了消费型增值税，也就(jiu)是说设备和厂房、办公楼(lou)可以抵扣，这时候期末留抵就(jiu)越来越多，要(yao)及时留抵退税。

消费型增值税配合留抵退税制度(du)是征集政府财政收(shou)入又不对市场造成扭曲的最好的税种，企业是税负的传递者，最终是谁承担？是消费者。增值税就(jiu)有累(lei)退性，设置低档税率或者照顾税率，适合于日用消费品和基本食品，低收(shou)入家庭在这方面消费的占比比较大，就(jiu)是减少增值税的累(lei)退性。

2016年完成增值税的转型，同时采取增值税收(shou)入的五五分成。这使得留抵退税非常困难基本做不下去，为什么？因为欠发达地区一(yi)个生(sheng)产项目，需(xu)要(yao)购(gou)买的设备主要(yao)来自发达地区，在设备供应地收(shou)到了增值税，但(dan)是到不发达地区去留抵退税，可能好几年不但(dan)没有增值税收(shou)入，还要(yao)赔钱，所以很难。

2019年国务院出台政策，增值税留抵退税地方分担50%的部分， 15%由企业所在地分担，35%由各地按照增值税分享额占地方分享总额的比重分担，初步解决了这一(yi)难题(ti)。但(dan)是数年之来，结存的期末留抵将近3万亿。2022年实行特殊政策，小微企业的期末留抵退税全部由中央(yang)负担，当年退税的总额达到2.4万亿，中央(yang)财政承担了92%的留抵退税。目前期末留抵余(yu)额已经基本退出。可以考虑将增值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并坚决遏(e)制预(yu)缴税做法，企业的税负感不会明显增加。

第三(san)，如何设置适合于地方税的税种？

目前地方财政收(shou)入主要(yao)靠共享税，企业所得税、个人所得税、国内(nei)增值税都是中央(yang)地方五五分享，成为地方收(shou)入的主要(yao)来源。地方的独立(li)税种主要(yao)是契税、资源税、印花税等小税种，以往的独立(li)税种是营业税，2016年营改增之后这个税没有了，2013年十八届三(san)中全会提出“结合税制改革考虑税种属性进(jin)一(yi)步理顺中央(yang)和地方收(shou)入划(hua)分”。

10年过(guo)去了，基本上没有设立(li)适合地方的税种，重要(yao)的原因从考虑税种属性上看缺乏地方税种，有的建(jian)议提出进(jin)一(yi)步提高增值税地方分享的比例，或者将增值税划(hua)分为地方税种，这是完全错误的。增值税在生(sheng)产、流通、消费各环节(jie)梯(ti)次征收(shou)，并在进(jin)出口环节(jie)统一(yi)征税和退税，进(jin)口征国内(nei)消费税，出口退税。世界各国都将增值税列为中央(yang)税，这有利于形成统一(yi)大市场。反面的例子是巴(ba)西，巴(ba)西增值税是州税，巴(ba)西50%的制造业都集中在圣保罗州，他和其他州之间如果发展产业链(lian)关系，就(jiu)碰到了增值税怎么办的问题(ti)。面对地方税源不足的问题(ti)，有的国家规定将一(yi)定比例的增值税通过(guo)均衡性转移支付的方法分配到各地方，澳(ao)大利亚(ya)就(jiu)是这样做的。还有的国家是按照消费品零售总额占全国的比重分配，德国这样做的，日本后来学德国。1994年税制改革的时候，由于缺乏地方税，只(zhi)好将增值税设为中央(yang)和地方75:25分享，2016年营改增之后，地方更缺乏主力税种，增值税改为五五分享，弊病很多，刚刚说的留抵退税怎么解决就(jiu)是例子。因此在讨论如何设立(li)地方税种的时候，要(yao)考虑税收(shou)的属性。

2019年国务院印发《实施(shi)更大规模减税降费后调整中央(yang)和地方收(shou)入划(hua)分改革推进(jin)方案》，除了明确刚刚说的增值税留抵退税分担机制之外(wai)，还提出了后移消费税征收(shou)环节(jie)并稳步下放地方。在此之后将高档手(shou)表、首饰，奢侈(chi)品从生(sheng)产和进(jin)口环节(jie)征收(shou)，转到批发零售环节(jie)征收(shou)，并下放到地方，从数额上看微不足道只(zhi)占2%，而且大大增加了征税的复杂性，零售环节(jie)很容易逃税。消费税主要(yao)是四大项， 即烟、酒、车辆、燃油，对车辆和燃油征收(shou)的消费税专项用于公路的建(jian)设和养护，相比于发达地区，欠发达地区的车辆数量和交通流量相对比较少，但(dan)是公路建(jian)设和养护的成本相对比较高。云(yun)贵(gui)川地区相当于平原地区建(jian)设成本的2-3倍，这部分税收(shou)由中央(yang)统一(yi)分配，有利于不同地区之间的平衡，如果将这部分消费税征收(shou)环节(jie)后移，并下放地方，发达地区得到比重上升，欠缺公平性。

当然可以考虑中央(yang)财政安排专项支出，公平性地支持地方公路建(jian)设和养护，相应地把这部分消费税征收(shou)环节(jie)后移并下放地方。烟、酒从人类健康的角度(du)上来看有负外(wai)部性，各国都设置高税率提高价格抑(yi)制消费，并且列为中央(yang)税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售不利于矫正负外(wai)部性，我国的消费税是特别消费税，不同于有的国家例如美国的消费税，实际是销售税。2019年提出后移消费税征收(shou)环节(jie)并稳步下放地方到现在没什么进(jin)展，估计原因就(jiu)是如何处理上述难题(ti)。

房地产税从属性上看最适合于作为地方税的税种，房地产税是按照房地产市场价值作为税基按年征收(shou)，税率通常在1%左右。而且给自住房一(yi)定限额的免税，还有一(yi)个正向作用，就(jiu)是除自住房外(wai)持有多套住房，每年都需(xu)要(yao)缴纳更多的房地产税，对炒房客有抑(yi)制作用。地方政府改进(jin)公共服务、改善(shan)居住环境，当地的房地产价值就(jiu)会提升，房地产税收(shou)入会逐步增加。房地产税是适合于推动地方政府职(zhi)能转变的最佳税种，2003年十六(liu)届三(san)中全会提出征收(shou)物业税，实际就(jiu)是房地产税。随后在上海和重庆开展试点，但(dan)是并没有在全国推出，2013年十八届三(san)中全会又提出加速房地产税立(li)法，并适时推进(jin)改革。二十几年过(guo)去了到现在仍未推出，主要(yao)的原因仍旧是处理好各方面的利益关系，如果当时适时推进(jin)改革不至于出现房地产价格飞涨的局面，目前房地产市场低迷正处于去库存阶段，适时推进(jin)房地产税改革更加困难。

第四，如何平衡好中央(yang)地方财政关系。

当前情况下中央(yang)到地方财政都比较困难，尤其是一(yi)些基层政府，机构运行的经费都不足。有的建(jian)议提出推动财力下沉支持地方，面对当前的情况中央(yang)财政适当增加赤(chi)字，转移到地方特别是基层是必要(yao)的，但(dan)是谋划(hua)新(xin)一(yi)轮财税体制改革面对的是中长期的结构性问题(ti)，需(xu)要(yao)解决的是整体性的机制问题(ti)。从全国财政数据(ju)中我们可以观察到中央(yang)地方财政关系处于失衡状态，2023年中央(yang)财政一(yi)般公共预(yu)算收(shou)入将近10万亿，地方本级收(shou)入11.7万亿，两者相加全国一(yi)般公共预(yu)算收(shou)入是21.7万亿，地方财政收(shou)入占比54%，中央(yang)占比46%。中央(yang)对地方的转移支付是多少？10.3万亿，也就(jiu)是说中央(yang)给地方转移支付比自己的全部收(shou)入还多，有一(yi)部分是靠赤(chi)字融资转移给地方，而中央(yang)本级支出3.82万亿，赤(chi)字是4.16万亿元，也就(jiu)是说中央(yang)本级支出全部依赖赤(chi)字，没有这样的国家。

除了上述数字，提供两个国际可比数据(ju)。成熟的市场经济国家，中央(yang)全国的收(shou)入一(yi)般占比60%以上，我们国家显然偏低，成熟市场经济国家中央(yang)支出占比普遍在50%以上，OECD国家平均为61%，我国的中央(yang)支出占比过(guo)低不足12%。出现这样的情况主要(yao)是中央(yang)和地方事权划(hua)分不合理，一(yi)些本来应由中央(yang)承担的事权确定为地方事权，或者中央(yang)和地方共同事权。

2023年共同事权转移支付是3.67万亿，是中央(yang)对地方转移支付的最大项。涉及全国统一(yi)市场的事权下放给地方管理，当地为了自身的利益常常放松管理。社会养老保险事关全国统一(yi)劳动力市场，应当作为中央(yang)事权。但(dan)长期作为共同事权。2018年，城(cheng)镇企业职(zhi)工基本养老保险开始向全国统筹过(guo)渡，现在虽(sui)然企业职(zhi)工的养老金由国家税务总局统筹征收(shou)，但(dan)是仍由当地的社保管理机构核定，为了保持当地的竞争力，各地核定的基数普遍低于国家规定的标(biao)准。

2022年提出了加快全国统筹，但(dan)目前仍处于过(guo)渡阶段，最终需(xu)要(yao)过(guo)渡到中央(yang)统收(shou)统支统一(yi)管理。事权划(hua)分很多不合理就(jiu)不多讲，结果造成我国中央(yang)公务员占全国公务员比重仅(jin)为6%，按照相同的口径OECD国家平均为41%。刚刚说的中央(yang)和地方的事权和支出责任划(hua)分主要(yao)是中央(yang)和省级，省以下也类似。

这样一(yi)种制度(du)安排是为什么？因为上级政府更愿意通过(guo)下发文(wen)件、下达指标(biao)给下级政府，自己通过(guo)各种类型的检查督察，考核落实情况，这样一(yi)项制度(du)总体看效(xiao)力不足。推动财力进(jin)一(yi)步下沉，不是下一(yi)步改革的方向，而是应该(gai)提高中央(yang)支出占比，将不应当下放到地方的事权收(shou)上来，由中央(yang)直接管理。

第五，当前形势下如何调整财政政策？

当前的经济形势虽(sui)然制造业基本稳定，进(jin)出口贸易比较正常，但(dan)居民和企业预(yu)期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足。下一(yi)步经济发展可能会更加困难，在这种情况下需(xu)要(yao)适时调整预(yu)算增加赤(chi)字，最好在8月份全国人大常委会会议期间就(jiu)推出，全国财政赤(chi)字率应当提高三(san)个百分点以上，按今年GDP预(yu)计规模赤(chi)字应当增加4万亿元以上，主要(yao)是增加中央(yang)财政赤(chi)字。

增加财政收(shou)入一(yi)部分可以用中低收(shou)入家庭阶段性的直接补贴(tie)，可以推动消费，目前“金税四期”已经上线运行，可以比较清晰地得知各个家庭收(shou)入状况，中央(yang)财政补贴(tie)资金可以直达。大部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，并坚决遏(e)制地方收(shou)过(guo)头税和乱收(shou)费。地方财政也可以增加1万亿左右的赤(chi)字，按照《预(yu)算法》地方赤(chi)字需(xu)要(yao)通过(guo)发行一(yi)般债弥补，只(zhi)能用于建(jian)设性支出，但(dan)是不需(xu)要(yao)增加新(xin)的建(jian)设性项目。现在政府投资拉动作用已经越来越小，近几年来相当多的政府投资项目对企业欠资极大地伤害了政府的公信力，是企业信心不足的重要(yao)原因。一(yi)般债融资的收(shou)入可以全部用于偿还对企业的欠资，结合坚决遏(e)制地方收(shou)过(guo)头税和乱收(shou)费，可以提振企业的信心，推动民间有效(xiao)投资。

还需(xu)要(yao)认识到，最重要(yao)的是进(jin)行体制改革，推动经济运行机制转换。目前影响经济社会高质量增长的主要(yao)障碍，是城(cheng)乡(xiang)二元结构。十八届三(san)中全会决议指出，城(cheng)乡(xiang)二元结构是阻(zu)碍城(cheng)乡(xiang)融合发展的主要(yao)障碍。2021年的中央(yang)农村工作会议总书记(ji)指出，从目前到2035年是破除城(cheng)乡(xiang)二元结构的窗口期。按照现在的经济形势，改革步伐应当加快。城(cheng)乡(xiang)二元结构就(jiu)是土(tu)地和劳动力在城(cheng)乡(xiang)之间实行不同的制度(du)。改革土(tu)地二元结构相对来说更为困难，目前可以先改革劳动力二元结构，也就(jiu)是改革城(cheng)乡(xiang)户籍制度(du)。如果户籍不再区分城(cheng)镇和乡(xiang)村，目前约2亿进(jin)城(cheng)农民就(jiu)可以安心消费，安心购(gou)房，安心就(jiu)业，可以提高他们30%的实际消费，也会对住宅带来大量的需(xu)求。难点在于如何提供相应的基本公共服务。可以将部分应当由中央(yang)履行的事权和支出责任上划(hua)中央(yang)，由中央(yang)直接管理。相应地减少对地方的专项或者共同事权转移支付，中央(yang)财政资金不足的部分可暂时用赤(chi)字融资。在一(yi)段时间之后必须增加税源，否则(ze)财政的可持续性会受到冲击。比较可行的是提高增值税税率，并严格做到即时留抵退税，是作用比较大难度(du)比较小的做法，可以有效(xiao)地增加财政收(shou)入。

以上分析(xi)表明：财政确是国家治理的基础和重要(yao)支柱(zhu)，谋划(hua)新(xin)一(yi)轮财税体制改革需(xu)要(yao)面对一(yi)些绕不过(guo)去的难题(ti)。尤其是提高财政占国民收(shou)入的比重，改进(jin)和改革税制，设置地方税种，平衡好中央(yang)和地方的财政关系，这都面临着调整和改进(jin)国家治理方式，都有不同的认识问题(ti)，都需(xu)要(yao)调整相关利益。在当前的经济形势下，还需(xu)要(yao)平衡好短期政策和推出根本性改革的时机问题(ti)。

本文(wen)来源：IMA官方，原文(wen)标(biao)题(ti)：《财政部原部长楼(lou)继伟：谋划(hua)新(xin)一(yi)轮财税体制改革要(yao)面对的五个问题(ti)》

*免责声明：文(wen)章内(nei)容仅(jin)供参考，不构成投资建(jian)议

*风险提示：股市有风险，入市需(xu)谨慎