乘数而上之公共数据授权运营(ying)·授权模式
2024年，国家数据局等17部门联合印发《“数据要(yao)素x”三年行动计划(2024-2026年)》,“数据要(yao)素x”时代全面开启。即日起，南都(dou)大数据研究院推出“乘数而上”系列报道，首先将聚焦“公共数据授权运营(ying)”主题，通(tong)过政策观(guan)察、产品交易、场景需求、定价机制、授权模式等5个篇章展开案例剖(pou)析，探讨实践创新，发掘数据要(yao)素高价值，促进湾区新质生产力。本期聚焦全国多地的公共数据授权运营(ying)模式探索。
公共数据授权运营(ying)，已经成(cheng)为全国各地推进公共数据应用的创新实践。
数据显(xian)示(shi)，公共数据授权运营(ying)主体至少80%是国企。中国信通(tong)院发布《公共数据授权运营(ying)发展洞察（2023年）》提到，截至2023年10月，国内40多地新成(cheng)立或重组成(cheng)立一批地方性数据集团型企业，作为当地公共数据授权运营(ying)主体，承担平(ping)台建设(she)运营(ying)、数据加工处理、数据产品提供等各项工作。
南都(dou)大数据研究院了解到，广州数据集团2023年9月成(cheng)立，负责打(da)造广州公共数据开发利用平(ping)台等，拓展数字(zi)政务、智慧金融、智慧医疗(liao)、智慧交通(tong)等典型场景应用。据悉，目前广州公共数据授权运营(ying)相关(guan)协议正在(zai)流程，预近期揭晓。
公共数据授权运营(ying)模式应该如何设(she)计？单一授权会否(fou)形成(cheng)垄断？有(you)关(guan)专家建议设(she)立公共数据运营(ying)管理机构(gou)，着眼于构(gou)建公共数据运营(ying)生态，采(cai)用新型研发机构(gou)的组织形式，坚持(chi)公益属性，政府主导(dao)，市场化运作，不仅要(yao)种(zhong)好(hao)“一棵树”，更要(yao)培(pei)育“一片森林”。
2024年1月11日，广州数字(zi)科技集团旗(qi)下的上市公司广电运通(tong)公开发布一份(fen)投资者关(guan)系活动记(ji)录表，其中提到公司参与公共数据运营(ying)情况。
广州组建数据集团拟负责公共数据运营(ying)
广州组建数据集团拟负责公共数据运营(ying)
2024年1月11日，广州数字(zi)科技集团旗(qi)下的上市公司广电运通(tong)公开发布一份(fen)投资者关(guan)系活动记(ji)录表。其中提到，广州市政府以公共数据开发利用为突破口，探索通(tong)过“政府管理+企业运营(ying)”的方式，搭建公共数据运营(ying)平(ping)台，促进公共数据与社会数据融合应用。
这(zhe)份(fen)记(ji)录表还提到，为响应广州公共数据运营(ying)平(ping)台建设(she)要(yao)求，广州无线电集团(现更名(ming)为广州数字(zi)科技集团有(you)限公司)成(cheng)立二级企业——广州数据集团，承接数字(zi)政府和智慧城市的建设(she)与运营(ying)，推动区域性数据产品交易与服务、数字(zi)基础设(she)施建设(she)运营(ying)、数字(zi)生态产业投资、人工智能模型训练。目前，已经基本建成(cheng)数字(zi)广州实验室，梳理全市公共数据目录4805个，与阿里云、中数智汇(hui)等多个数据商对接开展针对公积金应用、金融征(zheng)信、健康服务等场景数据产品的开发设(she)计。
国家数据局揭牌以来，湖北、河南等省以及广州、成(cheng)都(dou)、武汉、杭州、福州、苏州、南京、无锡等多市先后成(cheng)立数据集团。《公共数据授权运营(ying)发展洞察（2023年）》提到，据不完全统计，截至2023年10月全国已有(you)14家省级数据集团，36家地市级数据集团，另有(you)一些县级地区也在(zai)推进建立数据集团型企业。
南都(dou)大数据研究院观(guan)察到，作为全国最早一批成(cheng)立的数据集团——上海数据集团有(you)限公司2022年9月29日揭牌，上海市政府授权上海数据集团开展公共数据运营(ying)业务，以公共数据为牵引加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源的整合与布局。各地数据集团除负责当地电子政务网络、云、平(ping)台等数据基础设(she)施建设(she)与运维，还要(yao)负责相应数据开发与运营(ying)，希(xi)望逐(zhu)渐成(cheng)为推动数据要(yao)素市场化配置的重要(yao)主体。
根据广州数据集团发布的招聘信息，其着力打(da)造广州人工智能公共算力中心(xin)、广州公共数据开发利用平(ping)台、数字(zi)广州创新实验室、广州“鲲鹏+昇腾”生态创新中心(xin)四大创新平(ping)台。内部人士透露，广州公共数据运营(ying)中心(xin)已成(cheng)立，定位为“公共数据运营(ying)机构(gou)”，即在(zai)市政务服务数据管理局指导(dao)和监督下,开展公共数据开发利用工作，成(cheng)为数据要(yao)素市场化配置核心(xin)载体,做好(hao)公共数据流通(tong)的守门者、培(pei)育者和探路者。
北京市社会科学院研究员、数据资产化研究院执行院长王鹏通(tong)过对国内数据集团主营(ying)业务进行分析，总(zong)结(jie)数据集团主要(yao)职能：提升城市数据基础设(she)施建设(she)与运营(ying)、开发数字(zi)产业化和产业数字(zi)化应用场景、推进数据要(yao)素市场化配置改(gai)革以及构(gou)建数据产业生态圈。具(ju)体而言，即积极参与数据交易试点工作,依法合规实施经授权的公共数据运营(ying)等等。
应按职能分工构(gou)建多级多类(lei)型授权
应按职能分工构(gou)建多级多类(lei)型授权
梳理发现，虽然各地对于公共数据运营(ying)模式、授权模式各有(you)不同(tong)，但针对公共数据授权运营(ying)建立功能平(ping)台是主流选择，通(tong)过平(ping)台为公共数据授权运营(ying)提供技术支撑与保障(zhang)，但平(ping)台功能与实施方式存在(zai)差异。《数字(zi)中国发展报告（2023年）》提到，截至2023年底全国已有(you)数十个省、市上线公共数据运营(ying)平(ping)台。例如,广州数据集团在(zai)其招聘信息中明确提到该集团负责建设(she)广州公共数据开发利用平(ping)台。
有(you)关(guan)专家分析，以上海、成(cheng)都(dou)为代表，是通(tong)过建设(she)公共数据授权运营(ying)平(ping)台，按数据使(shi)用方实际需求提供数据产品与服务；以浙江、济南等为代表的，是通(tong)过搭建一体化公共数据平(ping)台，在(zai)此基础上建设(she)安全运营(ying)域，为被授权运营(ying)单位提供加工处理公共数据服务的安全可(ke)信空间；以北京等地为代表，由被授权主体在(zai)公共数据管理平(ping)台基础上开发特定领域运营(ying)专区或平(ping)台，进行公共数据开发利用。
参与报告编撰《公共数据授权研究报告》的中国科学院科技战(zhan)略(lue)咨询研究院大数据战(zhan)略(lue)研究中心(xin)执行主任冯海红表示(shi)，目前国内公共数据运营(ying)三类(lei)主要(yao)模式：行业主导(dao)模式、区域一体化模式以及场景牵引模式。行业主导(dao)模式主要(yao)由垂直(zhi)领域行业管理部门授权和指导(dao)其下属机构(gou)承担本领域公共数据运营(ying)平(ping)台建设(she)、场景开发和市场运营(ying)；区域一体化模式主要(yao)由地区数据管理机构(gou)以整体授权形式委托数据运营(ying)机构(gou)整体开展区域内公共数据运营(ying)平(ping)台建设(she)和市场运营(ying)；场景牵引模式主要(yao)由地区或行业数据管理机构(gou)在(zai)公共数据资源统筹管理基础上，基于特定应用场景通(tong)过针对性、专业化分类(lei)授权引入专业数据运营(ying)机构(gou)，分领域、分场景激活公共数据价值的运营(ying)模式。
目前公共数据授权运营(ying)制度设(she)计基本按照“行政许可(ke)+运营(ying)授权”模式进行。有(you)专家坦言，这(zhe)种(zhong)做法问题也很(hen)明显(xian)，“授权”内容一旦(dan)无法具(ju)体或只是简单概括性授权，会导(dao)致数据处理的“告知—同(tong)意”原则(ze)和“目的限定”原则(ze)难以落(luo)实，数据主体权利救(jiu)济难以实现。收费定价尚未纳入到行政收费法制框(kuang)架下，数据的收费定价、收费程序等尚不完善。国企作为控(kong)股方应充(chong)分发挥其公共服务和政策引导(dao)作用，确保公共数据授权运营(ying)服务于社会公共利益。同(tong)时，结(jie)合市场参与的需求和特点，将公共数据转化为有(you)价值的资源。
在(zai)数据专家高丰看来，建议可(ke)探索以市场供应链(lian)模式为基准设(she)计，即公共数据授权运营(ying)应按职能分工构(gou)建多级多类(lei)型授权，汇(hui)聚不同(tong)职能主体链(lian)式合作运营(ying)公共数据，产出要(yao)素性的数据服务或产品。此类(lei)模式以要(yao)素性产出为核心(xin)，被授权运营(ying)对象可(ke)按职能拆分多级多类(lei)型构(gou)建起一个中间市场，让(rang)不同(tong)有(you)能力做加工、运营(ying)及其他职能的类(lei)型主体都(dou)参与进授权运营(ying)过程。国家信息中心(xin)博士后管理办公室副主任刘赫(he)撰文也提到需要(yao)分级分类(lei)探索多样化发展路径，统筹授权运营(ying)。
“前店后厂”或阻碍数据要(yao)素市场发展
“前店后厂”或阻碍数据要(yao)素市场发展
由于国内尚未形成(cheng)关(guan)于公共数据权属的统一界(jie)定，授权主体的确认本质反映出各地对于公共数据权属的考(kao)量。目前各地公共数据授权主体主要(yao)包(bao)括地方政府、数据主管部门、数源部门等,授权模式包(bao)括集中授权、二级授权以及公开征(zheng)集。还有(you)研究专家认为各地公共数据授权应划分为统一式授权、分散式授权，甚至衍生出综合授权。
专家建议公共数据授权运营(ying)实践初期应以集中授权模式为主、公开征(zheng)集模式为辅，充(chong)分发挥数据集团等主体资源统筹作用，并探索以“一场景一授权”模式面向市场开放部分公共数据，充(chong)分发挥市场主体力量，创新公共数据开发利用，在(zai)逐(zhu)步走通(tong)路径之后进行二次授权。但是，一些地方组建数据集团采(cai)用“前店后厂”模式探索公共数据市场化运营(ying)，业界(jie)对此忧虑(lu)较多。
在(zai)清华大学计算社会科学与国家治理实验室研究员傅建平(ping)看来，这(zhe)种(zhong)简单“一授了之”的做法，存在(zai)授权合法性、授权不授责、市场公平(ping)性、“两个婆婆”等问题，短(duan)期看数据集团不会产生多大成(cheng)效(xiao)，长期看可(ke)能阻碍数据要(yao)素市场化配置。公共数据授权运营(ying)是“主体、客体、对象、目的”四位一体的有(you)机整体，应全面谋划、统筹兼顾、有(you)序协调推进，要(yao)明规则(ze)、划底线、设(she)置好(hao)“红绿(lu)灯”，建立完整的公共数据运营(ying)授权链(lian)、运营(ying)管理规则(ze)、技术标(biao)准及容错机制等制度。
佛山(shan)顺德区数据要(yao)素产业协会秘书长胡(hu)晓楼对此颇为赞同(tong)。他认为单独将公共数据运营(ying)职责授权给一家国企有(you)形成(cheng)垄断的风(feng)险，容易滋生惫懒情绪(xu)，产生合规内阻，建议部分地区采(cai)取竞争赛马机制，且均具(ju)备承载全部公共数据运营(ying)能力，不能以高位定价作为标(biao)准，有(you)利于激发市场活力。同(tong)时，其也建议设(she)定考(kao)评、淘汰机制。
单一授权一家国企运营(ying)如何防范垄断？在(zai)华南师范大学特聘研究员、数字(zi)政府与数字(zi)经济法治研究中心(xin)主任马颜昕看来，如果(guo)完全开放，可(ke)能存在(zai)一些商业模式问题。另一方面，为集约开发，需要(yao)统一个大平(ping)台做开发，但确实可(ke)能引发垄断担忧。需要(yao)通(tong)过制度限制处理行为规则(ze)，公共数据授权运营(ying)公司或者公共数据授权运营(ying)机构(gou)不能过分自我优待，要(yao)承担一定公益性职能，不能既当运动员又当裁判员。等到市场比(bi)较明晰(xi)，平(ping)台初步建立，可(ke)以采(cai)取更强的市场竞争机制。
出品：南都(dou)大数据研究院
策划：邹莹
研究员：袁炯贤