【文/观察者网专栏作者 薛(xue)凯桓】
6月25日，欧(ou)盟(meng)各成员(yuan)国欧(ou)洲(zhou)事务部长和乌克兰政府代(dai)表团在(zai)卢森堡宣布正式启动乌克兰的加入欧(ou)盟(meng)的谈判进程(cheng)。
按照欧(ou)盟(meng)的常规操(cao)作，启动“入盟(meng)谈判”往(wang)往(wang)更多地是一种象征性举动，而不具备实质性意义。目前，乌克兰在(zai)加入欧(ou)盟(meng)的道路上(shang)尚未(wei)取得(de)实质性进展，这次“入盟(meng)谈判”的启动，仅仅是法律程(cheng)序(xu)上(shang)的一个开端(duan)，标志着乌克兰迈出了向欧(ou)盟(meng)靠拢的第一步。
然而，在(zai)谈判启动的同时，乌克兰、欧(ou)盟(meng)和匈牙利三方之间的分歧依然未(wei)解。自俄(e)乌冲突爆发以来，匈牙利一直反对(dui)对(dui)乌克兰的援助(zhu)以及对(dui)俄(e)罗斯的制裁(cai)。尽管匈牙利是欧(ou)盟(meng)成员(yuan)国，但其立(li)场(chang)常常与(yu)欧(ou)盟(meng)的“共同立(li)场(chang)”背(bei)道而驰。乌克兰与(yu)匈牙利之间的关系成了乌克兰入盟(meng)道路上(shang)的一大(da)障碍(ai)。为了获得(de)匈牙利的支持，乌克兰必(bi)须满足其提出的“11点要(yao)求”。
乌克兰的入盟(meng)之路依然充满了重重困难，而乌克兰与(yu)匈牙利的关系只(zhi)是其中的一个障碍(ai)。除(chu)此之外，欧(ou)盟(meng)也对(dui)乌克兰提出了多项要(yao)求，甚至包括(kuo)要(yao)求乌克兰当局进行体制改(gai)革。然而，即(ji)便如此，欧(ou)盟(meng)也并未(wei)完全亮出其底(di)牌。
乌克兰与(yu)欧(ou)盟(meng)之间的入盟(meng)谈判意味着什么？乌克兰的入盟(meng)之路能否一帆风顺？本文将对(dui)这些问题(ti)进行深入探(tan)讨。
乌克兰入盟(meng)谈判启航遇阻：匈牙利因素使进程(cheng)陷入停滞
显然，乌克兰和欧(ou)盟(meng)都迫切希望启动乌克兰的入盟(meng)谈判进程(cheng)。去年，乌克兰当局还曾(ceng)乐观地预测，这一进程(cheng)将于2023年底(di)启动。
然而，由于匈牙利的抵(di)制，这一目标未(wei)能实现。自俄(e)乌冲突爆发以来，匈牙利一直反对(dui)欧(ou)盟(meng)对(dui)乌克兰的援助(zhu)。2023年10月，匈牙利总理欧(ou)尔班曾(ceng)明确表示，将阻止欧(ou)盟(meng)向乌克兰提供任何援助(zhu)，除(chu)非(fei)欧(ou)盟(meng)能提供“充分的理由”。他要(yao)求欧(ou)盟(meng)明确解释追加对(dui)乌克兰援助(zhu)的原因。当时，匈牙利外交部长西雅尔多也表示，匈牙利将阻止乌克兰加入欧(ou)盟(meng)。
6月24日，意大(da)利总理梅洛尼在(zai)罗马会见来访的匈牙利总理欧(ou)尔班，并联合召开新闻发布会 图片来源：视觉中国
乌克兰的入盟(meng)谈判问题(ti)在(zai)2023年12月中旬就被提上(shang)了日程(cheng)。当时，欧(ou)盟(meng)一致决(jue)定与(yu)乌克兰当局就乌克兰加入欧(ou)盟(meng)问题(ti)展开入盟(meng)谈判。匈牙利之所以当时没(mei)有出声(sheng)反对(dui)，这要(yao)归功(gong)于德国总理朔尔茨。在(zai)投票(piao)时，他邀请欧(ou)尔班“出去喝杯咖啡”。根据欧(ou)盟(meng)的规则，在(zai)投票(piao)时有成员(yuan)缺席的情况下(xia)，可以视为该成员(yuan)弃权，从(cong)而可以做出一致决(jue)定。
随(sui)后，在(zai)匈牙利的“默许”下(xia)，欧(ou)盟(meng)原则上(shang)通过了启动入盟(meng)谈判的决(jue)议，但具体何时开始仍然是个未(wei)知数。
乌克兰当局曾(ceng)预计(ji)欧(ou)盟(meng)将在(zai)今年3-4月间启动这一进程(cheng)，但由于有匈牙利从(cong)中作梗，日期一再被推迟。欧(ou)盟(meng)原本打算于4月启动入盟(meng)谈判，但匈牙利人、欧(ou)盟(meng)委员(yuan)奥利弗·瓦(wa)尔希以及赞(zan)同他的欧(ou)盟(meng)官员(yuan)发挥了关键作用，阻挠启动乌克兰入盟(meng)谈判程(cheng)序(xu)长达两个多月。直到进入6月后，在(zai)欧(ou)盟(meng)承诺说(shuo)服(fu)乌克兰将匈牙利的一些银行机构从(cong)“国际战争(zheng)赞(zan)助(zhu)商”名(ming)单中移(yi)除(chu)后，匈牙利才勉强和欧(ou)盟(meng)达成了妥协。
由于欧(ou)盟(meng)从(cong)春天起就在(zai)为欧(ou)洲(zhou)议会选举做准备，乌克兰（包括(kuo)摩(mo)尔多瓦(wa)）的谈判被推迟到投票(piao)之后。但双方有一个明确的时间线(xian)，即(ji)谈判应在(zai)6月底(di)之前开始。
对(dui)乌克兰来说(shuo)，这个时间点属(shu)实不太有利，因为从(cong)7月1日起，匈牙利将担任欧(ou)盟(meng)理事会主席国长达六个月。在(zai)匈牙利担任主席国期间，乌克兰入盟(meng)谈判很难会有实质性进展，因为欧(ou)尔班不会让匈牙利的欧(ou)盟(meng)官员(yuan)亲自表示支持乌克兰加入欧(ou)盟(meng)。
而一旦将这一进程(cheng)再推迟六个月，那么它将给欧(ou)盟(meng)和乌克兰带来更多不确定性。
因此，尽管乌克兰现在(zai)终于开始了入盟(meng)进程(cheng)，但匈牙利的因素使刚刚启动的入盟(meng)谈判就陷入了困境之中。
乌克兰入盟(meng)谈判面临匈牙利族裔权益挑战：乌匈关系紧张成入盟(meng)绊脚石(shi)
匈牙利频频阻挠乌克兰加入欧(ou)盟(meng)，主要(yao)是因为乌匈之间在(zai)“少数族裔权利”问题(ti)上(shang)的分歧。乌克兰在(zai)外喀尔巴阡地区匈牙利裔乌克兰人问题(ti)上(shang)的做法引发了匈牙利的不满，导致两国关系长期紧张，难以改(gai)善。匈牙利外交部曾(ceng)明确表示，在(zai)乌克兰恢复居住在(zai)外喀尔巴阡地区的匈牙利裔乌克兰人的权利之前，匈牙利不会支持乌克兰加入欧(ou)盟(meng)。
黄(huang)色为外喀尔巴阡州(zhou) 图片来源：维基百科
2022年12月13日，乌克兰最高拉(la)达通过了一项关于少数族裔权利的法律，法律内容(rong)包括(kuo)允许少数族裔“私下(xia)和公开、以口头和书面形式”使用他们的语言，但应在(zai)“不违反法律的范围(wei)内使用”。根据该法，少数族裔是指非(fei)乌克兰族并居住在(zai)乌克兰境内且拥有乌克兰国籍的公民。同时，该法律也指出，出于国家安(an)全、领土完整和公共秩(zhi)序(xu)的利益，少数民族代(dai)表的权利可能受到限制。2023年，匈牙利和罗马尼亚就该法律向欧(ou)盟(meng)威尼斯委员(yuan)会（由宪法专家组成的法律咨询机构）提出了控诉(su)。控诉(su)内容(rong)主要(yao)包括(kuo)乌克兰侵(qin)犯少数族裔代(dai)表使用语言的权利等相关条款。
自2014年乌克兰危(wei)机爆发以来，乌克兰当局频频出台类似法律，限制少数族裔权利，居住在(zai)外喀尔巴阡的匈牙利裔也深受其害。对(dui)此，匈牙利外长西雅尔托曾(ceng)强调，这标志着匈牙利民族的文化和历史象征受到损害，匈牙利裔乌克兰人失去了在(zai)学校和大(da)学使用母语和教(jiao)育孩子的权利。
少数族裔问题(ti)是乌匈关系的核心问题(ti)，也是匈牙利阻挠乌克兰加入欧(ou)盟(meng)的主要(yao)原因之一。匈牙利总理欧(ou)尔班一向善于因势利导，在(zai)这个问题(ti)上(shang)也不例外。因此，匈牙利利用形式上(shang)的理由将入盟(meng)进程(cheng)拖到最后一刻，等到没(mei)有时间寻找新的筹码(ma)时，便发出了最后通牒：只(zhi)有欧(ou)盟(meng)方面迫使乌克兰满足匈牙利对(dui)外喀尔巴阡少数族裔问题(ti)的相关要(yao)求，匈牙利才会同意召开欧(ou)盟(meng)政府间会议并启动入盟(meng)进程(cheng)。
6月14日，在(zai)其他欧(ou)盟(meng)国家表示同意后，匈牙利便不再坚(jian)持反对(dui)。欧(ou)盟(meng)对(dui)匈牙利让步的消息感到欢欣鼓舞。但就在(zai)第二天，匈牙利的一份声(sheng)明又让许多人重新紧张了起来。匈牙利外交部长西雅尔托表示，匈牙利的要(yao)求大(da)多数都已被纳入乌克兰的入盟(meng)谈判框架，但乌克兰“仍需解决(jue)很多问题(ti)”。鉴于欧(ou)尔班政府一向公开反对(dui)乌克兰的立(li)场(chang)，这一消息对(dui)乌克兰来说(shuo)并不乐观。
现在(zai)，乌克兰入盟(meng)的框架已经(jing)确定，但现实情况又发生了新的变化。根据最终文件，匈牙利的要(yao)求有所软化。欧(ou)盟(meng)在(zai)6月25日通过的乌克兰入盟(meng)框架文件中并未(wei)直接包含西雅尔托提到的内容(rong)，只(zhi)是间接暗示了匈牙利的立(li)场(chang)。
顿涅茨克地区托雷茨克，一幢住宅楼在(zai)炮击后被毁 图片来源：视觉中国
乌克兰入盟(meng)首席谈判代(dai)表斯特凡(fan)尼什娜曾(ceng)表示，乌克兰打算“落实”匈牙利在(zai)1月与(yu)乌克兰外长库列巴和乌总统办公室主任叶尔马克会晤时，向乌克兰提出的有关少数族裔权利的11个要(yao)求。事实上(shang)，匈牙利的要(yao)求已从(cong)乌克兰加入欧(ou)盟(meng)应满足严格的先(xian)决(jue)条件变为乌当局应进行“自我反省”。这对(dui)乌克兰来说(shuo)似乎是一个好消息。
然而，这11项要(yao)求的具体内容(rong)并未(wei)公开，而且相当含糊不清，这就非(fei)常耐人寻味了。由于信息不透明，匈牙利可以随(sui)时修改(gai)或(huo)不承认11项要(yao)求的内容(rong)，也可能随(sui)时再添加新的条件，更能以乌克兰未(wei)能满足条件为由继续阻挠乌克兰入盟(meng)。因此，要(yao)过匈牙利这一关，乌克兰仍面临不少挑战和需要(yao)付出的努力。
乌克兰入盟(meng)之路：挑战重重，波折不断
尽管乌克兰加入欧(ou)盟(meng)问题(ti)的首次政府间会议标志着谈判进程(cheng)的正式启动，但距离真正展开谈判还有一段距离。在(zai)未(wei)来六个月内，乌克兰入盟(meng)谈判真正启动的希望相当渺茫。除(chu)了因为匈牙利将担任欧(ou)盟(meng)轮值主席国之外，也是因为欧(ou)盟(meng)忙于权力更迭，如任命新的欧(ou)盟(meng)委员(yuan)、组建新的团队(dui)等事务，这使得(de)欧(ou)盟(meng)无(wu)暇顾及乌克兰的入盟(meng)事宜。
或(huo)许要(yao)等到2025年初(chu)乌克兰入盟(meng)事宜才会有新的转机。届(jie)时，波兰将担任欧(ou)盟(meng)理事会轮值主席国，且现阶段波兰支持乌克兰加入欧(ou)盟(meng)。因此，乌克兰入盟(meng)谈判若想真正启动，可能至少也要(yao)等到波兰担任欧(ou)盟(meng)轮值主席国之时。
在(zai)乌克兰入盟(meng)框架文件中，欧(ou)盟(meng)对(dui)乌克兰提出了一系列要(yao)求，而乌克兰目前尚未(wei)满足这些要(yao)求。如果乌克兰不能积极行动以满足欧(ou)盟(meng)方面的条件，那么入盟(meng)谈判将无(wu)法取得(de)进展，很可能会像巴尔干诸国和土耳其那样在(zai)入盟(meng)进程(cheng)中陷入停滞。这个问题(ti)与(yu)匈牙利无(wu)关，乌克兰也无(wu)法将责任归咎于匈牙利。
入盟(meng)框架中多次强调：“改(gai)革的进展将决(jue)定谈判的总体步伐(fa)，我们将在(zai)评估改(gai)革效果后考虑推进进程(cheng)。”在(zai)此期间，乌克兰必(bi)须与(yu)欧(ou)盟(meng)共同筛选乌克兰国内法律，并分析这些法律是否符合欧(ou)盟(meng)法律。接下(xia)来，乌克兰还需制定并与(yu)欧(ou)盟(meng)委员(yuan)会商定关于法治(zhi)、保(bao)护少数群体、民主机构运(yun)作、公共行政改(gai)革等部分的行动计(ji)划。考虑到目前正在(zai)进行入盟(meng)谈判的国家中，没(mei)有一个能在(zai)短时间内完成这项工作，尤其是乌克兰在(zai)腐败、少数族裔等问题(ti)上(shang)较为突出，乌克兰光是完成这些工作就可能需要(yao)数年时间。
根据欧(ou)盟(meng)于6月25日提交的谈判框架文本，乌克兰入盟(meng)的进程(cheng)与(yu)欧(ou)盟(meng)为北马其顿和阿尔巴尼亚提供的入盟(meng)路线(xian)图大(da)致相同，两者文本的相似率高达95％，而北马其顿和阿尔巴尼亚至今仍未(wei)真正开启入盟(meng)谈判。
此外，不幸的是，即(ji)使在(zai)谈判中，欧(ou)盟(meng)国家在(zai)一些关键问题(ti)上(shang)仍然享有投票(piao)权。这意味着乌克兰每次谈判都必(bi)须获得(de)全体欧(ou)盟(meng)成员(yuan)国的一致同意，其中匈牙利的态度尤为重要(yao)。
欧(ou)尔班 图片来源：视觉中国
乌克兰入盟(meng)成功(gong)的关键在(zai)于按照欧(ou)盟(meng)的要(yao)求在(zai)司法、民主、国家行政体制等领域进行改(gai)革。如果不这样做，入盟(meng)谈判就没(mei)有成功(gong)的可能。然而，这种“程(cheng)序(xu)正义”往(wang)往(wang)会被欧(ou)盟(meng)用作拖延时间的手段。回(hui)顾北马其顿、阿尔巴尼亚、土耳其等国的入盟(meng)谈判经(jing)历，我们可以看到欧(ou)盟(meng)总能找到各种理由声(sheng)称这些国家未(wei)达到要(yao)求，从(cong)而搪塞其入盟(meng)请求。例如，在(zai)法治(zhi)领域，欧(ou)盟(meng)可能会首先(xian)设定一系列指标要(yao)求乌克兰完成，然后又会提出一套“中间标准”，声(sheng)称这是乌克兰下(xia)一阶段的目标。如果乌克兰实在(zai)无(wu)法满足这些要(yao)求，欧(ou)盟(meng)可能会在(zai)该领域再制定一个新的标准，并指责乌克兰未(wei)能完成欧(ou)盟(meng)的要(yao)求，从(cong)而将谈判无(wu)限期拖延下(xia)去。
更令乌克兰担忧的是，欧(ou)盟(meng)还保(bao)留(liu)了一手，即(ji)大(da)打“价值观牌”。参考土耳其入盟(meng)的历史情况，欧(ou)盟(meng)可以宣称改(gai)革出现倒退，并宣布之前的任何决(jue)定都可以停止或(huo)撤销。乌克兰入盟(meng)谈判框架文件中也明确指出：“如果乌克兰严重且长期违反联盟(meng)赖(lai)以建立(li)的价值观，谈判委员(yuan)会可以主动或(huo)应成员(yuan)国的合理要(yao)求，建议暂停谈判并提出恢复谈判的条件”。
值得(de)注意的是，这并不是一个仅针对(dui)乌克兰的特定机制，在(zai)土耳其等国的入盟(meng)谈判中，欧(ou)盟(meng)就曾(ceng)使用过此类手段。欧(ou)盟(meng)与(yu)土耳其的入盟(meng)谈判早已停止，且短时间内看不到恢复的可能。因此，即(ji)使乌克兰现在(zai)急于进行入盟(meng)谈判，但如果不到“时机”成熟(shu)，且未(wei)能满足欧(ou)盟(meng)一些隐晦的“要(yao)求”，乌克兰入盟(meng)的梦想也只(zhi)会是镜花水月，难以实现。
欧(ou)盟(meng)的原则是“无(wu)利不起早”。它早已预见到候选成员(yuan)国在(zai)加入欧(ou)盟(meng)之前可能利用欧(ou)洲(zhou)一体化优势的情况，因此也制定了相应的应对(dui)措施。乌克兰在(zai)与(yu)欧(ou)盟(meng)的接洽中喜欢使用“择优录取”一词来表达自己(ji)会成为“优质成员(yuan)国”的诚意。但显然，欧(ou)盟(meng)各国对(dui)“择优录取”一词的理解存在(zai)差异。匈牙利、斯洛伐(fa)克等国对(dui)乌克兰自称“优等生”的做法嗤之以鼻，即(ji)使是一向支持乌克兰的法国、波兰等国，也因乌克兰农产品倾销等问题(ti)对(dui)乌克兰入盟(meng)心存疑(yi)虑。而同样主打价值观外交的德国、荷兰等国则对(dui)乌克兰的腐败情况颇为担忧，在(zai)乌克兰入盟(meng)的问题(ti)上(shang)也犹豫不决(jue)。
欧(ou)盟(meng)内部的各种利益纠葛和复杂态度决(jue)定了其灵活(huo)多变的立(li)场(chang)，也注定了乌克兰的入盟(meng)进程(cheng)不会一帆风顺。在(zai)加入欧(ou)盟(meng)的问题(ti)上(shang)，乌克兰仍然无(wu)法、也不可能摆脱其作为“棋子”的命运(yun)。
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