近期(qi)，全国人大对治安管(guan)理处罚法修订(ding)草案(an)进行二审，拟新增对违法出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物的治安管(guan)理处罚，引起社会广泛(fan)关注。
多位法律专家表示，我国民法典此前也对“烈性犬等(deng)危险动(dong)物”作出了相关规定，但民法典强调造成后果的民事责任，此次二审稿将违规出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物的情形纳入治安管(guan)理处罚法范畴，体现出全链条治理的导向(xiang)。
北(bei)京大学法学院教(jiao)授王锡锌在接受新京报记(ji)者采访时表示，目前全国多地多部门对“烈性犬”的范围规定不一致，会影响(xiang)法律的执(zhi)行效果，建议由有(you)关部门牵头对“烈性犬”进行科学合理的范围界定，在此过(guo)程中(zhong)广泛(fan)听取社会意见，以达到法律效果和社会效果的有(you)机统一。
何为烈性犬？各地规定不一
6月，全国人大常委会法工委发言(yan)人黄海华(hua)在答记(ji)者问时表示，针对违规养犬、犬只伤人事件时有(you)发生，危害他人人身安全的情况，草案(an)增加对违反法律法规出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物，以及致使动(dong)物伤害他人的治安管(guan)理处罚。
近年来，“犬只伤人”话题持续受到关注。2023年10月，四川成都一名两岁半女童遭一只罗(luo)威纳犬撕(si)咬(yao)，导致肾挫(cuo)裂。此事发生后，全国多地发布重点管(guan)理区（一般是城市市区）禁养犬品种(zhong)名录，有(you)些市县开展行动(dong)整治流浪犬、打击(ji)遛(liu)狗不牵绳行为等(deng)。
记(ji)者发现，在成都该事件发生的10月，罗(luo)威纳犬并未在成都市限养区禁养犬种(zhong)名录里。直到当年12月，成都市农业农村局、成都市公安局发布《成都市限养区禁养犬品种(zhong)目录和大型犬标(biao)准》的通告，将罗(luo)威纳犬、杜宾犬、德国牧羊犬等(deng)列入。
像成都一样，一个(ge)城市在不同时间段，有(you)可能对禁养犬种(zhong)的划(hua)分范围有(you)所(suo)调整。在同一时期(qi)，出台了城市养犬管(guan)理条例的城市对禁养犬的规定也不尽相同。
北(bei)京市重点管(guan)理区内禁止饲养烈性犬和成年体高超过(guo)35厘米(mi)的犬种(zhong)，成都市重点管(guan)理区则禁止饲养身高在65厘米(mi)（含(han)）以上的犬类，浙江湖州重点管(guan)理区禁止饲养身高超过(guo)60厘米(mi)或体长超过(guo)100厘米(mi)的犬只。
除了划(hua)分“烈性犬”的参(can)数标(biao)准不一样，不同城市发布的“烈性犬”名单也不一样。比如山东济(ji)南规定了56种(zhong)禁养犬只，青岛是40种(zhong)；浙江湖州规定了42种(zhong)禁养犬种(zhong)，而绍兴是21种(zhong)；广东深圳(chou)是38种(zhong)，佛山是27种(zhong)。不同省份(fen)的差别可能更大：郑州是50种(zhong)、南京是30种(zhong)、广州是36种(zhong)、上海是21种(zhong)。
正因为多地对“烈性犬”的划(hua)分标(biao)准不一，便存在某个(ge)犬种(zhong)在一地可养，在另一地禁养的情况。比如济(ji)南禁止在重点管(guan)理区内饲养的秋(qiu)田犬，不在上海市禁止个(ge)人饲养烈性犬只的目录里。中(zhong)华(hua)田园犬在沈阳、郑州、成都等(deng)地被列入烈性犬名单，而在呼和浩特，它又是重点养犬管(guan)理区明确(que)可允许(xu)个(ge)人饲养的犬种(zhong)；深圳(chou)曾把中(zhong)华(hua)田园犬列入烈性犬禁养名单，但在2019年，深圳(chou)重新允许(xu)居民持证饲养中(zhong)华(hua)田园犬。
概念模糊或影响(xiang)法律执(zhi)行的统一性
王锡锌认(ren)为，对于“烈性犬”的概念认(ren)定，建立(li)一个(ge)科学合理的国家标(biao)准很有(you)必要，因为一个(ge)措施一旦纳入治安管(guan)理处罚法范畴，就意味着它会离人们的生活很近，“如果每个(ge)地级市甚至每个(ge)县都有(you)自己的标(biao)准，那么(me)一个(ge)人即使没有(you)出省、没有(you)出市，带着狗去隔壁市县，都有(you)可能因当地标(biao)准的不同而受到治安处罚，这显(xian)然是不合理的。”
相比于一审稿，修订(ding)草案(an)二次审议稿增加了“违反有(you)关法律法规规定，出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物的，处警告；警告后不改正的，或者致使动(dong)物伤害他人的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款(kuan)；情节较重的，处五日以上十(shi)日以下拘留”的内容。
“拘留处罚是一种(zhong)限制公民人身自由的行政强制措施。公民人身自由受宪法保护，既(ji)然这一条款(kuan)增加了拘留处罚，涉及公民人身自由权利，就应(ying)该使得每个(ge)法律概念更加谨慎、明晰，防止公权力(li)有(you)被滥用的可能。”王锡锌说。
从法理上说，不同地方的执(zhi)行标(biao)准，会影响(xiang)法律适用的统一性。学界认(ren)为，法制统一要求法律的执(zhi)行在整个(ge)国家或地区范围内统一，确(que)保法律的有(you)效执(zhi)行和监督(du)；而法律的执(zhi)行机构应(ying)当具备一致的权力(li)和职责，确(que)保法律的适用和维(wei)护。
“在司法实(shi)践中(zhong)，一个(ge)法律条文里的概念如果所(suo)指范围比较模糊，会导致不同的执(zhi)法人员(yuan)各有(you)各的看法。同一类案(an)件却有(you)不同的处罚结果，会让当事人产生困(kun)惑。一定程度上，这样甚至会影响(xiang)司法的权威性。”他说。
如何建立(li)统一的标(biao)准？王锡锌认(ren)为，治安管(guan)理处罚法的主体是公安机关，应(ying)该由公安机关和其他相关部门商(shang)榷，共同商(shang)定出一个(ge)科学合理的标(biao)准。目前，“烈性犬”的划(hua)分是由不同部门制定的，比如，深圳(chou)烈性犬禁养名单是由深圳(chou)市市场监督(du)管(guan)理局发布的，郑州是由城管(guan)部门和农业部门发布的，不同的部门有(you)不同的考虑，因此多部门合作很有(you)必要。
建议通过(guo)论证，设立(li)统一标(biao)准
《2023-2024年中(zhong)国宠物行业白皮书(shu)（消费报告）》显(xian)示，2023年我国宠物犬数量为5175万只，同比增长1.1%。王锡锌认(ren)为，犬只管(guan)理涉及人们的正常生活，已不是小事，如果国家要为“烈性犬”划(hua)出一个(ge)范围，应(ying)该经过(guo)相关专业人士以及社会广泛(fan)群体的讨论。
“我国地域辽阔，不同的地方有(you)不同的人口(kou)密度、社会风俗等(deng)，但这并不妨碍法律概念的统一性。什么(me)样的犬是城市里禁养或限养的，需要相关部门广泛(fan)听取专家意见和社会民意，从中(zhong)取一个(ge)合理范围，这样会利于法律的遵守和执(zhi)行。”他说。
安徽省合肥市曾因向(xiang)社会征求禁养犬只名录而受到好评。2020年4月，合肥市公安局、合肥市农业农村局就《合肥市禁养犬名录（征求意见稿）》向(xiang)社会征求意见，中(zhong)华(hua)田园犬、獒犬等(deng)多个(ge)犬种(zhong)被列入禁养名录，引发热议。在此后正式施行的条例中(zhong)，中(zhong)华(hua)田园犬从禁养名录中(zhong)移除，受到网友点赞(zan)。
王锡锌认(ren)为，目前草案(an)二审稿增加规定对“违反有(you)关法律法规规定，出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物”，以及“致使动(dong)物伤害他人”的治安管(guan)理处罚，体现了全链条治理的导向(xiang)，“追究违法售卖者的法律责任，能有(you)助于在源头上制止违法链条的发生。”
北(bei)京大学法学院教(jiao)授湛中(zhong)乐认(ren)为，此次将违规出售、饲养烈性犬等(deng)危险动(dong)物的情形纳入治安管(guan)理处罚法范畴，意味着公民有(you)权向(xiang)有(you)关部门投诉，公安部门有(you)权对当事人采取相应(ying)措施，体现出源头治理的导向(xiang)；对于不同程度的违法情形，分别设定了警告、罚款(kuan)到拘留，处罚力(li)度逐步加大，这也充分体现了“过(guo)罚相当”原则。
多位法律人士指出，我国民法典强调动(dong)物伤人后涉事人员(yuan)应(ying)负(fu)的民事责任，如《中(zhong)华(hua)人民共和国民法典》第一千二百四十(shi)七条规定，禁止饲养的烈性犬等(deng)危险动(dong)物造成他人损害的，动(dong)物饲养人或者管(guan)理人应(ying)当承担侵权责任。此次草案(an)二审稿涉及出售者、饲养者以及相关管(guan)理者的行政法律责任，这一定程度上填补了此前立(li)法体系(xi)的空白。
“治安管(guan)理处罚法有(you)‘小刑法’之称(cheng)，因为它和刑罚一样，是国家对个(ge)人发动(dong)惩戒的机制。我觉得，在‘饲养动(dong)物’方面，治安管(guan)理处罚法一方面要作出规定，但也要保持克制主义态度，尽量减少(shao)行政权力(li)干预，让公民更有(you)可能通过(guo)自身民事途(tu)径解决矛盾。”王锡锌说。
新京报记(ji)者赵利新
编辑(ji) 白爽(shuang) 校对 张(zhang)彦君