在互联网时代，网络(luo)舆论集中反映了整体国(guo)民情(qing)绪的变化(hua)。然而，新媒体的技术属性推动信息自由流动和某种程度的社会偏好显示是一回事，民众在新媒体上对社会问题的讨(tao)论得以形成公(gong)共舆论，并(bing)能(neng)够(gou)影(ying)响政府议程设置和公(gong)共政策过(guo)程则是另一回事。在根本上，后者取决于国(guo)家（政府）与社会互动的制度框架。因此，我(wo)们可以说，基于新媒体的网络(luo)舆论对公(gong)共政策过(guo)程的影(ying)响，既是一个时代性的命题，同时也是一个凸显中国(guo)制度特性的命题。

在国(guo)家、政府与社会相互牵(qian)制的制度环境下，公(gong)共政策过(guo)程呈现出显著的“有组织地无序”特征，问题、政治与政策相对独立、各行其是的程度较为明显。在这种情(qing)形下，没有任何一方可以控制所(suo)有的政策过(guo)程，公(gong)共舆论难以出现一面倒的现象，其所(suo)产生的压力也是很分散(san)的，对公(gong)共政策产生的影(ying)响是有限的。公(gong)共舆论能(neng)否推动某些问题进入政府议程，关键在于这些问题能(neng)否被民选政治家所(suo)接受。与促进议程设置的积极作用(yong)相比，公(gong)共舆论有时会呈现消极影(ying)响，譬如，试图干扰(rao)或者限制政府的行动，阻止政府做某些事情(qing)。

与西方国(guo)家不同，中国(guo)的制度具(ju)有政治与行政辩证统一的显著特征，产生了政治引领行政、统筹行政和融通行政的治理功能(neng)。执政党“总揽全局、协调各方”，主导着公(gong)共政策过(guo)程。这并(bing)非说中国(guo)不存在政策企业(ye)家的角(jiao)色，而是说，政策与政治是紧密联系(xi)在一起的，政策企业(ye)家更多的是作为政策创新者和备选方案的提供(gong)者而出现，并(bing)不是像多源流理论原型设定那样撮合问题、政治与政策三源流或者推动议程设置。另一方面，执政党历来强(qiang)调“立党为公(gong)，执政为民”，走的是“群(qun)众路线”，这体现在政策制定上就是回应社会关切，“切实解决群(qun)众反映强(qiang)烈的问题”。共享出行的安全保障和监管就是这样的问题。从这个角(jiao)度来看，识别哪些问题应该引起政治层(ceng)面的关注，并(bing)寻求(qiu)解决方案变得至关重要。显然，网络(luo)舆论提供(gong)了一种反映治理问题、显示社会偏好的重要方式，也就成为了民众通过(guo)“集体发(fa)声”推动议程设置的有效替代性渠(qu)道。

问题、政治与政策的耦合

网络(luo)舆论如何形塑我(wo)们的政策议程？

近年来，由网络(luo)舆论推动公(gong)共政策议程设置的例子不胜枚举。通过(guo)梳理顺风车(che)安全管理政策变革过(guo)程，我(wo)们可以发(fa)现：政策议程是由问题触发(fa)的，但是问题本身可能(neng)还不足以推动这个过(guo)程，而是有赖于网络(luo)公(gong)共舆论的推动，关键在于问题源流、政治源流与政策源流的汇合。值得注意的是，网络(luo)舆论和政府政策议程都不是一成不变的，而是内生于当前(qian)的制度环境、民众情(qing)绪以及政府与企业(ye)的回应性策略(lue)。网络(luo)舆论内生于问题、政治与政策，同时又塑造(zao)着这三者的关系(xi)和互动，并(bing)在很大(da)程度上影(ying)响了建立在三者耦合基础上的公(gong)共政策。这是一个多种因素耦合与动态(tai)演化(hua)过(guo)程。

与其他共享经济业(ye)态(tai)不同，公(gong)共安全（乘客安全）是顺风车(che)业(ye)务亟(ji)待解决的首要问题。这主要体现在如下三方面。第一，对于乘客而言，自我(wo)防范、安全保护意识不强(qiang)，特别是受到顺风车(che)比出租车(che)更安全的认知，以及企业(ye)对合乘的社交功能(neng)的引导等方面因素的影(ying)响，可能(neng)对合乘安全问题掉以轻心(xin)。第二，对于企业(ye)而言，存在着安全投入和风险成本之间的权(quan)衡取舍。乘客安全的保障不仅需要确保企业(ye)采取注册验(yan)证、背景筛查、接单前(qian)人(ren)脸识别、人(ren)车(che)相符等常规安全措施，也需要提供(gong)夜间安全保障机制——不仅需要提高潜在风险识别、用(yong)户投诉的及时受理能(neng)力，更需要提高与用(yong)户体量(liang)增大(da)后相匹配的安全管理和风险处置能(neng)力。这些安全措施对企业(ye)而言并(bing)不仅仅是简单的社会责任履行问题，而是高额的投入成本，它取决于给定的法律制度、规制要求(qiu)、企业(ye)的定位和经营(ying)策略(lue)，以及风险发(fa)生的概率及其后果等众多因素。第三，对于政府而言，共享出行安全监管是一个充满(man)挑战(zhan)的政策问题。这不仅仅表现在相关法律法规的空白和滞后，更关键的是一些根本性问题尚未得到很好的研究(jiu)和界定：比如顺风车(che)平台与车(che)主、乘客之间是怎样的法律关系(xi)？三者之间的责任如何界定和划分？在即(ji)使依法合规经营(ying)与技术创新条(tiao)件下，也无法绝对避免安全事故发(fa)生，那么什么才(cai)是社会有效水平上的安全标准，安全的底线究(jiu)竟在哪里？平台是否具(ju)有、是否应该承担安全的连带责任，以及如何落实安全责任？政府又如何实施监管？如何才(cai)能(neng)守住安全的底线？诸如此类的问题还缺乏共识。在给定既定权(quan)责范围、有限资源和有限注意力的情(qing)况下，单个政府部门往往倾向于采取“睁(zheng)一只眼闭一只眼”或者“等等看”的治理态(tai)度，而不轻易去触碰这些棘(ji)手问题，除非面临着强(qiang)大(da)的政治压力或者社会压力。

直到2018年“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩(hai)遇害事件”两个偶然的命案接连发(fa)生，顺风车(che)安全出行问题才(cai)引起了有关各方高度关注。由于前(qian)期缺乏实质性回应，紧挨着的两起危机事件引发(fa)网络(luo)舆论的升级，促使问题源流、政治源流与政策源流从轻度耦合演变为高度耦合，进而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开启(qi)，最终导致顺风车(che)安全管理政策由宽松到严苛(ke)的巨大(da)转变。如果说，前(qian)者只是打开“问题之窗”，引起企业(ye)和政府部门对共享出行安全问题的重点关注，那么后者则是完全打开了“政治之窗”，导致政府部门要求(qiu)全国(guo)范围内的顺风车(che)业(ye)务停业(ye)整治，并(bing)陆续出台或完善规制政策。这对于促进顺风车(che)业(ye)务、网约车(che)行业(ye)的稳定发(fa)展(zhan)和长期健康运营(ying)具(ju)有重要意义。

当前(qian)，中国(guo)仍处于治理转型时期，政府、企业(ye)与社会之间的矛盾众多，而且(qie)问题频发(fa)，公(gong)共政策领域的制度框架和议程设置机制尚处于摸索、调试和形成之中，议程设置的核心(xin)在于如何能(neng)够(gou)回应问题，以缓解社会压力。如果在面临所(suo)出现的问题时，利益相关主体未能(neng)采取恰当、及时、到位的回应策略(lue)和行为，或者回应策略(lue)和措施不足以解决紧迫的问题，则可能(neng)会衍生后续事件，致使民众采取扩大(da)化(hua)方式表达利益诉求(qiu)，加剧行政和政治压力，进而推动“政治之窗”的打开，通过(guo)政治资源和力量(liang)设置政策议程，以解决问题。

超越网络(luo)情(qing)绪

寻求(qiu)公(gong)共治理的理性建构之路

现实中，网络(luo)舆论俨然成为了一股(gu)影(ying)响议程设置、形塑公(gong)共政策的力量(liang)，显然这种情(qing)形在相当长时期内仍会继续，因而我(wo)们需要重视对网络(luo)民意的实质性回应。但值得注意的是，这并(bing)不意味着网民情(qing)绪、公(gong)共愤(fen)怒就应该成为公(gong)共政策的决定性力量(liang)。公(gong)共政策需要基于真(zhen)实民意的权(quan)衡取舍，而无论是传统媒体还是社会化(hua)媒体都有自身的媒介逻辑，未必能(neng)呈现绝对中立、揭示全面偏好的意见表达，在社会化(hua)媒体环境中焦虑、怨恨(hen)驱使下的情(qing)绪宣泄(xie)更不能(neng)代表真(zhen)实民意。如果这种议程设置模式成为一种常态(tai)，不管是对法治意义上的实质正义或程序正义，还是道义意义上的合情(qing)合理而言，都意味着某种风险，而且(qie)将会使社会治理陷入困境。因此，一方面，我(wo)们应当警(jing)惕出自本能(neng)的民粹主义式社会反应及其引致的无组织、非理性的“借题发(fa)挥(hui)”式的网络(luo)舆论，并(bing)对网络(luo)舆论予以正确的引导，以使“无组织的无序”向“无组织的有序”转化(hua)，达到理性治理的效果；另一方面，在制度安排与治理机制上，需要厘清民众寻求(qiu)自治的公(gong)共权(quan)力基础，明确社会自治的私人(ren)领域边(bian)界，完善民众参与公(gong)共事务的制度化(hua)渠(qu)道，推动国(guo)家、市场与社会良性互动的实现。

■作者简介

陈贵梧(wu)，暨南大(da)学公(gong)共管理学院/应急管理学院教授、博士(shi)生导师，院长助(zhu)理，暨南大(da)学公(gong)共管理学院/应急管理学院生态(tai)环境治理研究(jiu)院副院长

林晓(xiao)虹，暨南大(da)学公(gong)共管理学院/应急管理学院行政管理专业(ye)本科毕业(ye)生，现任深圳市罗湖区住房和建设局科员

注：本文系(xi)第十届广(guang)东省哲学社会科学优秀成果奖一等奖作品《网络(luo)舆论是如何形塑公(gong)共政策的？一个“两阶段多源流”理论框架——以顺风车(che)安全管理政策为例》（公(gong)共管理学报，2021年第2期）的精简改写版