《中华人民共(gong)和国预算法(fa)》明确规定(ding)，“各级政府、各部门、各单位(wei)的支出必须以经批准的预算为依据，未(wei)列入预算的不得支出。”从严从紧(jin)用(yong)好财政资金，必须管好预算这个“总开关”。
财政部门加快(kuai)推(tui)进预算一体化改革，强化预算管理，同时树立零基预算理念，以强有力的制度保障和技(ji)术支撑，使预算管理更透明、预算约束更刚性，更好推(tui)动党政机关“习惯过紧(jin)日子”。
数字赋能，预算一体化形成管理闭(bi)环
登录陕西省财政预算管理一体化监控平台(tai)，每一笔财政资金从预算安排(pai)到支付使用(yong)全过程一目了然。偏离使用(yong)方向、迟发职(zhi)工工资的项目，都被(bei)亮灯预警。
陕西省财政厅国库处(chu)处(chu)长尚(shang)海涛(tao)移动鼠标，点开新界面(mian)，可见财政与银(yin)行、税务、统计等系统相关数据的实时汇聚、“无缝”衔接。“系统可对资金进行全生命周期管理，既有顺向环环相扣的控制机制，也有逆(ni)向动态可溯的反馈机制，实现了对财政资金全程追踪、问效、问责。”尚(shang)海涛(tao)说。
预算管理一体化改革，是以统一业务规范和技(ji)术标准为核心，以一体化的信息系统为载体，推(tui)动各项预算管理制度系统集成、协同高效，有效解决以往由于财政系统标准不一、软(ruan)件众多(duo)、条(tiao)块(kuai)分割、上下断(duan)层断(duan)档等问题导致的财政资金管理难度大等问题。
2020年，经过两(liang)年多(duo)的努(nu)力，陕西省在国内率先建成全省同步上线的财政预算管理一体化系统。同时，省财政厅积(ji)极协调人民银(yin)行、商(shang)业银(yin)行、税务部门等外部机构完成系统改造和联调，实现系统全流程贯通。
“预算管理一体化将基础信息、项目库、预算编制、预算执行、单位(wei)会计核算等全面(mian)覆盖，做到‘无项目不预算、无预算不支出’，解决了预算编制与预算执行‘两(liang)张皮’的问题。”咸阳市泾阳县三渠镇财政所所长李锋告诉记者(zhe)，环境卫生整治项目入库4万元，2023年度编制时财政部门根据项目进度及当年财力审核批复2万元，“如果在当年执行过程中需增加项目资金，必须在县级财力允(yun)许并且(qie)报人大批复调整后方可在一体化系统中进行追加预算。”
“一体化管理顺向可控、逆(ni)向可溯，使预算资金来源(yuan)清晰、流向明确、账目可查。”陕西省档案馆办公室工作人员王(wang)苁茜举例说，在预算编制环节，系统根据单位(wei)职(zhi)工名单核定(ding)、压减全年人员经费总额，预算执行过程中，每一笔薪资发放在系统中都有迹(ji)可循；在采购支付环节，系统只允(yun)许预算单位(wei)按此前系统核准的合同金额向供应商(shang)账户转账，不允(yun)许向本单位(wei)及个人相关银(yin)行账户转账，资金管理形成“闭(bi)环”。通过预算资金监管，有力防范了乱发福利、私设小金库等财政资金“跑冒(mao)滴(di)漏”问题的发生。
“预算管理一体化为财政管理数字化提供了可能。”陕西省财政厅厅长常艳玲表示，在夯实财政监督职(zhi)能的同时，陕西的预算管理一体化系统还通过逐步完善大数据分析功能，反映全省财政收支、财力保障、债务管理和资金监控等动态，并引入人民银(yin)行、税务、统计等部门数据，形成趋势研判等决策支持，助力提升(sheng)财政治理效能。
陕西先行先试，全国的预算管理一体化改革深入推(tui)进。
2019年6月(yue)，财政部在全国启动部署推(tui)进预算管理一体化建设，以信息化手段支撑深化预算管理制度改革。2020年，财政部制定(ding)发布(bu)全国统一的《预算管理一体化规范》，规定(ding)各级预算管理的基本工作流程、主要控制规则等。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》出台(tai)，明确省级财政为主体，加快(kuai)建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接，动态反映各级预算安排(pai)和执行情况。2022年，国家市场(chang)监督管理总局正式发布(bu)推(tui)荐性国家标准《财政预算管理一体化系统技(ji)术要求》，推(tui)动全国政府预算管理一体化、各部门预算管理一体化等工作加快(kuai)脚步。
据财政部相关司局统计，所有中央部门、预算单位(wei)已应用(yong)一体化系统开展预算编制、预算执行等业务。地方3000多(duo)个财政部门、60余万个预算单位(wei)已应用(yong)财政预算管理一体化系统初步实现了预算管理各环节的衔接贯通，以及上下级财政部门和预算单位(wei)的业务协同和数据共(gong)享。
“预算管理一体化改革对于督促党政机关过紧(jin)日子的成效显著(zhu)。”中国财政科(ke)学研究院研究员赵福昌(chang)认为，改革使预算约束更加流程化、机制化，节省人工成本、减少人为干预；此外，一体化系统动态实时反映全国预算资源(yuan)的分配(pei)、拨付、使用(yong)情况，增强了上下级的流程监控，提升(sheng)基层预算管理水平，强化财政资源(yuan)统筹，突出保障重点支出需求，减少资金浪费和滥用(yong)现象。
问效问责，用(yong)好预算绩效管理“紧(jin)箍咒”
花(hua)钱必问效，无效必问责。
在广东省肇庆市，市政府绩效审核专(zhuan)责小组成立不到4年，共(gong)对2400多(duo)个项目和政策实施事前绩效评估，“砍”掉(diao)低(di)效无效支出需求270多(duo)亿元。
预算绩效管理，是将绩效管理理念和方法(fa)贯穿于预算编制、执行、监督全过程的财政管理手段。党的十九大提出“建立全面(mian)规范透明、标准科(ke)学、约束有力的预算制度，全面(mian)实施绩效管理”。2018年，中共(gong)中央、国务院出台(tai)了关于全面(mian)实施预算绩效管理的意见，要求加快(kuai)建成全方位(wei)、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
预算每一关，绩效管理的“紧(jin)箍咒”都能如影随形。
事前，绩效评审有效挤出财政支出“水分”。广东某省级部门在编制2022年某大型设施设备政府采购预算申(shen)请时，原申(shen)报金额为2.7亿元，财政部门会同行业专(zhuan)家组成的绩效评审小组，采用(yong)市场(chang)询价、比较价格法(fa)等多(duo)种评审方法(fa)，从合规性、可行性、投入经济性3个维度进行测(ce)算后，核减1亿多(duo)元，做到“不该花(hua)的钱坚决不花(hua)”。
事中，绩效监控“双预警”机制压实“过紧(jin)日子”要求。广东省深圳市设定(ding)“红黄绿灯”动态预警规则，在2023年预算执行中，对政府展会论坛、绿化管养等领域55个项目实施重点监控，统筹收回当年预算资金共(gong)2.23亿元，压减2024年部门预算共(gong)1.86亿元。
事后，强化绩效评价结果应用(yong)的问效问责。广东省惠州市级财政部门2022年对某市直单位(wei)开展整体支出绩效评价，发现该单位(wei)未(wei)能充分发挥财政资金使用(yong)效益，根据规定(ding)，对其2023年部门预算非保障性支出压减20%；博罗县财政部门2023年对某电子商(shang)务平台(tai)示范项目开展绩效评价，发现其效果不明显，难以实现预期目标，及时停止预算拨款300万元。
“广东作为全国第一经济大省，财政的钱花(hua)得是否有效、有没有‘糊涂账’，老百姓关心，财政部门也始终绷紧(jin)这根弦。”广东省财政厅绩效处(chu)处(chu)长刘(liu)捷告诉记者(zhe)，通过以降本增效为导向开展3轮预算管理制度改革，目前，预算绩效“全方位(wei)”管理格局基本建立，省对市、县级财政管理综合绩效评价考核制度，项目和政策的绩效管理闭(bi)环等已基本建立，部门和单位(wei)的绩效目标和绩效评价也全面(mian)推(tui)开；“全过程”管理链条(tiao)已经打(da)通，贯穿预算编制、执行、决算各环节；“全覆盖”管理体系初步形成，省级已覆盖财政“四(si)本预算”和所有省直部门，并拓展至政府购买服务等领域。
数据显示，2023年，广东省对4272.23亿元资金需求开展事前绩效评审，核减支出约694.55亿元，核减率为16.26%；省财政通过事中监控调整或撤销资金1119.01亿元，事后评价压减低(di)效无效支出约48.03亿元。
广东省财政厅厅长陈国煌说，面(mian)对严峻复杂(za)的经济形势，持续强化绩效约束，助力广东保持财政收支平稳运行，统筹保障好重点领域支出、基本民生短板(ban)建设以及保持必要转移支付力度支持区域协调发展等。
湖北省建设政府投资项目绩效综合评价平台(tai)，跟(gen)踪财力支撑分析、预算评审、财务决算等数据信息，有效破解政府投资超财力、超概算、超标准、超工期等难题；吉林省规范评价方式，综合运用(yong)资料审核、实地勘察、问卷调查等方式对被(bei)评价项目开展定(ding)量定(ding)性和综合评价分析，真实、准确、全面(mian)反映项目资金绩效实际情况；黑龙江省建立整改问题台(tai)账，实行销号管理，形成管理闭(bi)环，推(tui)动有关部门单位(wei)加强绩效管理……放眼全国，注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，将绩效评价结果与预算安排(pai)和政策调整挂钩，有力督促各级政府和预算单位(wei)“精打(da)细(xi)算”。
“通过预算绩效目标设立、事前绩效评估、绩效运行监控和绩效评价及结果应用(yong)，使预算安排(pai)更好地做到保障重点，资源(yuan)配(pei)置更加高效，避免(mian)资金使用(yong)的低(di)效、无效问题，助力实现政府过紧(jin)日子的要求。”赵福昌(chang)说。
归零归集，零基预算改革优化资金配(pei)置
财政支出是推(tui)动经济社(she)会发展的重要资金“血氧”。然而，实践中却(que)存(cun)在一定(ding)程度支出固化的问题：每年按照“基数+增长”编制预算，导致部门之间“护盘子”“守基数”；政策分散(san)，使企(qi)业申(shen)报项目时“多(duo)次跑”与“重复享”并存(cun)；钱等项目、“撒胡椒面(mian)”难以对重点项目形成有效支持……这些现象，与优化支出结构、提高财政使用(yong)效益等要求背道而驰。
零基预算是改变以往年度按“基数+增长”的预算编制模式，不受以往预算安排(pai)情况的影响，一切从实际需要出发，以零为基点的预算编制方法(fa)。
国务院2021年制定(ding)出台(tai)的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，要积(ji)极运用(yong)零基预算理念，打(da)破支出固化僵(jiang)化格局。
为推(tui)动部门由“争资金”向“比项目”转变，2022年6月(yue)，安徽省政府出台(tai)全面(mian)实施零基预算改革方案，强调“资金跟(gen)着项目走，项目跟(gen)着政策走”；同时，安徽省财政厅配(pei)套印发项目竞争筛选、预算论证(zheng)、事前公示、绩效评价4个工作指南。2023年5月(yue)，财政厅又印发统筹资金使用(yong)工作专(zhuan)班运行机制，由此建立了“1+4+1”零基预算改革制度体系。
零基预算改革有力推(tui)动优化项目，提高财政资金使用(yong)效益。
按照“零基预算、归集资金、重新分配(pei)、打(da)破格局”的要求，安徽省全面(mian)清理重塑185项支出政策，分类逐项予以退出、保留、整合、强化。数据显示，2023年预算，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来，累计收回中央及省安排(pai)的各项沉(chen)淀(dian)低(di)效资金216亿元。
“去年，我们对市直部门申(shen)报的576个项目支出预算进行了公开评审，共(gong)压减项目支出预算11.09亿元，压缩率达(da)到29.3%，节省下来的资金全部用(yong)于民生领域重点改善项目。”安徽省马鞍山市市长葛斌说。
2023年，省财政厅预算处(chu)顶住压力，从各部门项目清理中整合出8.9亿元产业直补资金。正是以这笔资金为基础，安徽组建省新兴产业引导基金，吸引带动金融资本、社(she)会资本进入相关领域。截至目前，安徽省新兴产业引导基金母子基金认缴(jiao)规模合计达(da)2666亿元，撬动比例达(da)1∶4。
2023年，原本分散(san)在近90个部门的“小而散(san)”的信息化资金，被(bei)整合设立为“数字安徽”专(zhuan)项资金，由安徽省数据资源(yuan)局牵头使用(yong)，推(tui)动实现基础设施共(gong)建共(gong)用(yong)和数据资源(yuan)共(gong)享。“仅此一项，预计到2025年可节省开支500亿元。”安徽省数据资源(yuan)局局长朱诚说。
“水利部门有一笔钱暂(zan)时不用(yong)，可以纳入统筹。”“加大卫生健(jian)康经费整合力度，协同助力国家区域医疗中心建设。”……如今，以财政资金分配(pei)方式创新为纽带，政府各部门逐步转变各管一块(kuai)、各自(zi)为政，办事伸手要钱等传统思维，进一步打(da)破了部门间行政壁垒，提升(sheng)了政府部门工作的系统性、整体性、协同性。
通过统筹归集，截至去年底，安徽“三保”资金调度达(da)6000亿元。安徽省财政厅厅长谷(gu)剑锋坦(tan)言，零基预算改革既支持了大科(ke)技(ji)、推(tui)动了大产业，又改善了大民生、促进了大发展。
“要因地制宜，稳妥(tuo)推(tui)进零基预算改革，通过一些地方的先行先试积(ji)累经验。”赵福昌(chang)认为，虽然全面(mian)开展预算编制零基化改革的条(tiao)件尚(shang)不成熟，但各级各地财政部门和预算单位(wei)应秉持零基预算理念，将目标导向和问题导向结合，打(da)破“基数预算”惯性，持续优化支出结构，既做好重点支出保障，又减少不必要的支出，实现“大钱大方、小钱小气”“该保必保、应省尽省、讲(jiang)求绩效”，促进政府部门节用(yong)裕民、优化资源(yuan)配(pei)置，不断(duan)提高财政资金使用(yong)效益。