在互联网时代，网络舆论集中(zhong)反映了整体国民情(qing)绪的变化。然而，新媒体的技(ji)术属性推(tui)动信息(xi)自(zi)由流动和某种程度的社会偏好显示是一回事(shi)，民众在新媒体上(shang)对社会问题的讨论得以形成公共舆论，并(bing)能够(gou)影响(xiang)政府议程设置和公共政策过程则是另一回事(shi)。在根本上(shang)，后者取决于国家(jia)（政府）与社会互动的制度框架。因此，我们可以说，基于新媒体的网络舆论对公共政策过程的影响(xiang)，既是一个时代性的命题，同时也(ye)是一个凸显中(zhong)国制度特性的命题。

在国家(jia)、政府与社会相互牵制的制度环(huan)境下，公共政策过程呈现出显著的“有组织地无序”特征，问题、政治与政策相对独立、各行其是的程度较为(wei)明显。在这种情(qing)形下，没有任何(he)一方可以控制所有的政策过程，公共舆论难以出现一面倒的现象，其所产生的压力(li)也(ye)是很分散的，对公共政策产生的影响(xiang)是有限的。公共舆论能否推(tui)动某些问题进(jin)入政府议程，关(guan)键在于这些问题能否被民选政治家(jia)所接受。与促进(jin)议程设置的积极作用相比，公共舆论有时会呈现消极影响(xiang)，譬如，试图干扰或者限制政府的行动，阻止政府做某些事(shi)情(qing)。

与西方国家(jia)不同，中(zhong)国的制度具有政治与行政辩证统一的显著特征，产生了政治引领(ling)行政、统筹行政和融通行政的治理功能。执政党“总(zong)揽全局、协调各方”，主导着公共政策过程。这并(bing)非说中(zhong)国不存在政策企业家(jia)的角色，而是说，政策与政治是紧密联系在一起的，政策企业家(jia)更多(duo)的是作为(wei)政策创新者和备选方案的提供者而出现，并(bing)不是像多(duo)源流理论原(yuan)型设定那样撮合问题、政治与政策三(san)源流或者推(tui)动议程设置。另一方面，执政党历来强调“立党为(wei)公，执政为(wei)民”，走的是“群众路线”，这体现在政策制定上(shang)就(jiu)是回应社会关(guan)切(qie)，“切(qie)实解决群众反映强烈的问题”。共享出行的安全保障和监管就(jiu)是这样的问题。从这个角度来看，识别哪些问题应该引起政治层面的关(guan)注，并(bing)寻求解决方案变得至关(guan)重要。显然，网络舆论提供了一种反映治理问题、显示社会偏好的重要方式，也(ye)就(jiu)成为(wei)了民众通过“集体发声(sheng)”推(tui)动议程设置的有效替代性渠道。

问题、政治与政策的耦合

网络舆论如何(he)形塑我们的政策议程？

近年来，由网络舆论推(tui)动公共政策议程设置的例子不胜枚举。通过梳理顺风车安全管理政策变革过程，我们可以发现：政策议程是由问题触发的，但是问题本身可能还不足以推(tui)动这个过程，而是有赖于网络公共舆论的推(tui)动，关(guan)键在于问题源流、政治源流与政策源流的汇合。值得注意(yi)的是，网络舆论和政府政策议程都不是一成不变的，而是内生于当前的制度环(huan)境、民众情(qing)绪以及政府与企业的回应性策略。网络舆论内生于问题、政治与政策，同时又塑造着这三(san)者的关(guan)系和互动，并(bing)在很大程度上(shang)影响(xiang)了建立在三(san)者耦合基础上(shang)的公共政策。这是一个多(duo)种因素耦合与动态演化过程。

与其他共享经济业态不同，公共安全（乘客(ke)安全）是顺风车业务亟待解决的首要问题。这主要体现在如下三(san)方面。第一，对于乘客(ke)而言，自(zi)我防范、安全保护意(yi)识不强，特别是受到(dao)顺风车比出租车更安全的认知，以及企业对合乘的社交功能的引导等方面因素的影响(xiang)，可能对合乘安全问题掉以轻心。第二，对于企业而言，存在着安全投入和风险成本之间的权衡取舍。乘客(ke)安全的保障不仅需要确保企业采取注册验证、背景(jing)筛查、接单前人脸识别、人车相符等常(chang)规安全措施(shi)，也(ye)需要提供夜间安全保障机制——不仅需要提高潜在风险识别、用户(hu)投诉的及时受理能力(li)，更需要提高与用户(hu)体量(liang)增大后相匹配的安全管理和风险处置能力(li)。这些安全措施(shi)对企业而言并(bing)不仅仅是简单的社会责任履行问题，而是高额的投入成本，它取决于给定的法律制度、规制要求、企业的定位和经营策略，以及风险发生的概率及其后果等众多(duo)因素。第三(san)，对于政府而言，共享出行安全监管是一个充满挑战的政策问题。这不仅仅表现在相关(guan)法律法规的空白和滞后，更关(guan)键的是一些根本性问题尚未得到(dao)很好的研究和界(jie)定：比如顺风车平台与车主、乘客(ke)之间是怎样的法律关(guan)系？三(san)者之间的责任如何(he)界(jie)定和划分？在即使依法合规经营与技(ji)术创新条件下，也(ye)无法绝对避(bi)免(mian)安全事(shi)故发生，那么(me)什么(me)才是社会有效水平上(shang)的安全标准，安全的底线究竟在哪里(li)？平台是否具有、是否应该承担安全的连带责任，以及如何(he)落实安全责任？政府又如何(he)实施(shi)监管？如何(he)才能守住安全的底线？诸如此类的问题还缺乏共识。在给定既定权责范围、有限资源和有限注意(yi)力(li)的情(qing)况下，单个政府部门往往倾向于采取“睁一只眼闭一只眼”或者“等等看”的治理态度，而不轻易去触碰这些棘手问题，除非面临着强大的政治压力(li)或者社会压力(li)。

直(zhi)到(dao)2018年“5·6空姐(jie)遇害事(shi)件”和“8·24乐清女(nu)孩遇害事(shi)件”两个偶然的命案接连发生，顺风车安全出行问题才引起了有关(guan)各方高度关(guan)注。由于前期缺乏实质性回应，紧挨着的两起危机事(shi)件引发网络舆论的升级，促使问题源流、政治源流与政策源流从轻度耦合演变为(wei)高度耦合，进(jin)而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开启，最终导致顺风车安全管理政策由宽松到(dao)严苛的巨大转变。如果说，前者只是打开“问题之窗”，引起企业和政府部门对共享出行安全问题的重点关(guan)注，那么(me)后者则是完全打开了“政治之窗”，导致政府部门要求全国范围内的顺风车业务停业整治，并(bing)陆续出台或完善规制政策。这对于促进(jin)顺风车业务、网约车行业的稳定发展和长期健康运营具有重要意(yi)义。

当前，中(zhong)国仍处于治理转型时期，政府、企业与社会之间的矛盾众多(duo)，而且问题频发，公共政策领(ling)域的制度框架和议程设置机制尚处于摸索、调试和形成之中(zhong)，议程设置的核心在于如何(he)能够(gou)回应问题，以缓解社会压力(li)。如果在面临所出现的问题时，利益相关(guan)主体未能采取恰当、及时、到(dao)位的回应策略和行为(wei)，或者回应策略和措施(shi)不足以解决紧迫的问题，则可能会衍生后续事(shi)件，致使民众采取扩大化方式表达(da)利益诉求，加剧行政和政治压力(li)，进(jin)而推(tui)动“政治之窗”的打开，通过政治资源和力(li)量(liang)设置政策议程，以解决问题。

超越(yue)网络情(qing)绪

寻求公共治理的理性建构(gou)之路

现实中(zhong)，网络舆论俨然成为(wei)了一股影响(xiang)议程设置、形塑公共政策的力(li)量(liang)，显然这种情(qing)形在相当长时期内仍会继续，因而我们需要重视对网络民意(yi)的实质性回应。但值得注意(yi)的是，这并(bing)不意(yi)味着网民情(qing)绪、公共愤怒就(jiu)应该成为(wei)公共政策的决定性力(li)量(liang)。公共政策需要基于真实民意(yi)的权衡取舍，而无论是传统媒体还是社会化媒体都有自(zi)身的媒介逻辑，未必能呈现绝对中(zhong)立、揭示全面偏好的意(yi)见(jian)表达(da)，在社会化媒体环(huan)境中(zhong)焦虑、怨恨(hen)驱使下的情(qing)绪宣泄更不能代表真实民意(yi)。如果这种议程设置模式成为(wei)一种常(chang)态，不管是对法治意(yi)义上(shang)的实质正义或程序正义，还是道义意(yi)义上(shang)的合情(qing)合理而言，都意(yi)味着某种风险，而且将会使社会治理陷入困境。因此，一方面，我们应当警惕出自(zi)本能的民粹(cui)主义式社会反应及其引致的无组织、非理性的“借题发挥”式的网络舆论，并(bing)对网络舆论予以正确的引导，以使“无组织的无序”向“无组织的有序”转化，达(da)到(dao)理性治理的效果；另一方面，在制度安排(pai)与治理机制上(shang)，需要厘清民众寻求自(zi)治的公共权力(li)基础，明确社会自(zi)治的私人领(ling)域边界(jie)，完善民众参与公共事(shi)务的制度化渠道，推(tui)动国家(jia)、市场与社会良性互动的实现。

■作者简介

陈贵梧(wu)，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师，院长助(zhu)理，暨南大学公共管理学院/应急管理学院生态环(huan)境治理研究院副院长

林(lin)晓虹，暨南大学公共管理学院/应急管理学院行政管理专业本科(ke)毕业生，现任深圳市罗湖区住房和建设局科(ke)员

注：本文系第十届广东省哲学社会科(ke)学优秀成果奖一等奖作品《网络舆论是如何(he)形塑公共政策的？一个“两阶(jie)段多(duo)源流”理论框架——以顺风车安全管理政策为(wei)例》（公共管理学报，2021年第2期）的精简改写版