在互联网时(shi)代，网络舆论集中反(fan)映了整体国民情绪的变化。然而，新媒体的技术属性推动信息自由流(liu)动和某(mou)种(zhong)程度的社会偏好显示是一(yi)回事，民众(zhong)在新媒体上对(dui)社会问(wen)题(ti)的讨论得(de)以形成公共舆论，并能够影(ying)响政府议程设(she)置和公共政策过(guo)程则是另一(yi)回事。在根本上，后(hou)者取决于国家（政府）与社会互动的制度框(kuang)架。因此，我(wo)们(men)可以说，基于新媒体的网络舆论对(dui)公共政策过(guo)程的影(ying)响，既是一(yi)个时(shi)代性的命题(ti)，同时(shi)也是一(yi)个凸显中国制度特(te)性的命题(ti)。

在国家、政府与社会相互牵制的制度环境下(xia)，公共政策过(guo)程呈现(xian)出显著的“有组织地(di)无序”特(te)征，问(wen)题(ti)、政治与政策相对(dui)独立、各行(xing)其是的程度较为明显。在这种(zhong)情形下(xia)，没有任何一(yi)方可以控制所(suo)有的政策过(guo)程，公共舆论难以出现(xian)一(yi)面倒(dao)的现(xian)象，其所(suo)产(chan)生的压力也是很分散的，对(dui)公共政策产(chan)生的影(ying)响是有限的。公共舆论能否推动某(mou)些(xie)问(wen)题(ti)进入(ru)政府议程，关键在于这些(xie)问(wen)题(ti)能否被民选政治家所(suo)接受。与促进议程设(she)置的积极作(zuo)用相比，公共舆论有时(shi)会呈现(xian)消极影(ying)响，譬如，试图(tu)干(gan)扰或者限制政府的行(xing)动，阻止政府做(zuo)某(mou)些(xie)事情。

与西方国家不同，中国的制度具有政治与行(xing)政辩证统一(yi)的显著特(te)征，产(chan)生了政治引领行(xing)政、统筹行(xing)政和融通行(xing)政的治理功能。执政党“总揽全局(ju)、协调各方”，主导着公共政策过(guo)程。这并非说中国不存在政策企业家的角色，而是说，政策与政治是紧密联系在一(yi)起的，政策企业家更多的是作(zuo)为政策创新者和备(bei)选方案的提供者而出现(xian)，并不是像多源流(liu)理论原(yuan)型设(she)定那样撮合问(wen)题(ti)、政治与政策三源流(liu)或者推动议程设(she)置。另一(yi)方面，执政党历来强调“立党为公，执政为民”，走的是“群众(zhong)路线”，这体现(xian)在政策制定上就是回应(ying)社会关切，“切实解决群众(zhong)反(fan)映强烈的问(wen)题(ti)”。共享出行(xing)的安全保障和监管就是这样的问(wen)题(ti)。从这个角度来看，识别哪些(xie)问(wen)题(ti)应(ying)该引起政治层面的关注，并寻求解决方案变得(de)至关重要。显然，网络舆论提供了一(yi)种(zhong)反(fan)映治理问(wen)题(ti)、显示社会偏好的重要方式，也就成为了民众(zhong)通过(guo)“集体发声”推动议程设(she)置的有效替代性渠道。

问(wen)题(ti)、政治与政策的耦合

网络舆论如何形塑我(wo)们(men)的政策议程？

近年来，由网络舆论推动公共政策议程设(she)置的例子不胜枚举。通过(guo)梳(shu)理顺风车安全管理政策变革过(guo)程，我(wo)们(men)可以发现(xian)：政策议程是由问(wen)题(ti)触发的，但是问(wen)题(ti)本身可能还不足以推动这个过(guo)程，而是有赖(lai)于网络公共舆论的推动，关键在于问(wen)题(ti)源流(liu)、政治源流(liu)与政策源流(liu)的汇合。值得(de)注意的是，网络舆论和政府政策议程都不是一(yi)成不变的，而是内生于当前的制度环境、民众(zhong)情绪以及政府与企业的回应(ying)性策略(lue)。网络舆论内生于问(wen)题(ti)、政治与政策，同时(shi)又塑造(zao)着这三者的关系和互动，并在很大程度上影(ying)响了建立在三者耦合基础上的公共政策。这是一(yi)个多种(zhong)因素耦合与动态演化过(guo)程。

与其他(ta)共享经(jing)济(ji)业态不同，公共安全（乘客安全）是顺风车业务亟待解决的首要问(wen)题(ti)。这主要体现(xian)在如下(xia)三方面。第一(yi)，对(dui)于乘客而言，自我(wo)防范、安全保护意识不强，特(te)别是受到顺风车比出租车更安全的认知，以及企业对(dui)合乘的社交(jiao)功能的引导等方面因素的影(ying)响，可能对(dui)合乘安全问(wen)题(ti)掉以轻心(xin)。第二，对(dui)于企业而言，存在着安全投入(ru)和风险成本之间的权衡取舍。乘客安全的保障不仅需要确保企业采(cai)取注册验(yan)证、背景筛查、接单前人脸识别、人车相符等常规安全措施，也需要提供夜(ye)间安全保障机制——不仅需要提高潜在风险识别、用户投诉的及时(shi)受理能力，更需要提高与用户体量增大后(hou)相匹(pi)配的安全管理和风险处置能力。这些(xie)安全措施对(dui)企业而言并不仅仅是简单的社会责任履行(xing)问(wen)题(ti)，而是高额的投入(ru)成本，它取决于给定的法律制度、规制要求、企业的定位和经(jing)营(ying)策略(lue)，以及风险发生的概率及其后(hou)果等众(zhong)多因素。第三，对(dui)于政府而言，共享出行(xing)安全监管是一(yi)个充(chong)满(man)挑战的政策问(wen)题(ti)。这不仅仅表现(xian)在相关法律法规的空白和滞后(hou)，更关键的是一(yi)些(xie)根本性问(wen)题(ti)尚未得(de)到很好的研究和界定：比如顺风车平(ping)台与车主、乘客之间是怎样的法律关系？三者之间的责任如何界定和划分？在即使(shi)依法合规经(jing)营(ying)与技术创新条件(jian)下(xia)，也无法绝对(dui)避免安全事故发生，那么(me)什么(me)才是社会有效水平(ping)上的安全标准，安全的底线究竟在哪里？平(ping)台是否具有、是否应(ying)该承担安全的连带责任，以及如何落实安全责任？政府又如何实施监管？如何才能守住安全的底线？诸如此类的问(wen)题(ti)还缺乏共识。在给定既定权责范围、有限资源和有限注意力的情况下(xia)，单个政府部门往往倾(qing)向于采(cai)取“睁一(yi)只(zhi)眼闭一(yi)只(zhi)眼”或者“等等看”的治理态度，而不轻易去触碰这些(xie)棘手问(wen)题(ti)，除非面临着强大的政治压力或者社会压力。

直到2018年“5·6空姐遇(yu)害事件(jian)”和“8·24乐清女孩遇(yu)害事件(jian)”两(liang)个偶然的命案接连发生，顺风车安全出行(xing)问(wen)题(ti)才引起了有关各方高度关注。由于前期缺乏实质性回应(ying)，紧挨着的两(liang)起危机事件(jian)引发网络舆论的升级，促使(shi)问(wen)题(ti)源流(liu)、政治源流(liu)与政策源流(liu)从轻度耦合演变为高度耦合，进而促使(shi)“问(wen)题(ti)之窗”与“政治之窗”相继开启，最终导致顺风车安全管理政策由宽松到严(yan)苛的巨大转变。如果说，前者只(zhi)是打开“问(wen)题(ti)之窗”，引起企业和政府部门对(dui)共享出行(xing)安全问(wen)题(ti)的重点(dian)关注，那么(me)后(hou)者则是完全打开了“政治之窗”，导致政府部门要求全国范围内的顺风车业务停业整治，并陆续出台或完善(shan)规制政策。这对(dui)于促进顺风车业务、网约车行(xing)业的稳定发展和长期健康运营(ying)具有重要意义。

当前，中国仍处于治理转型时(shi)期，政府、企业与社会之间的矛盾众(zhong)多，而且问(wen)题(ti)频(pin)发，公共政策领域的制度框(kuang)架和议程设(she)置机制尚处于摸索、调试和形成之中，议程设(she)置的核心(xin)在于如何能够回应(ying)问(wen)题(ti)，以缓解社会压力。如果在面临所(suo)出现(xian)的问(wen)题(ti)时(shi)，利益相关主体未能采(cai)取恰当、及时(shi)、到位的回应(ying)策略(lue)和行(xing)为，或者回应(ying)策略(lue)和措施不足以解决紧迫的问(wen)题(ti)，则可能会衍生后(hou)续事件(jian)，致使(shi)民众(zhong)采(cai)取扩大化方式表达利益诉求，加剧行(xing)政和政治压力，进而推动“政治之窗”的打开，通过(guo)政治资源和力量设(she)置政策议程，以解决问(wen)题(ti)。

超(chao)越网络情绪

寻求公共治理的理性建构(gou)之路

现(xian)实中，网络舆论俨(yan)然成为了一(yi)股影(ying)响议程设(she)置、形塑公共政策的力量，显然这种(zhong)情形在相当长时(shi)期内仍会继续，因而我(wo)们(men)需要重视对(dui)网络民意的实质性回应(ying)。但值得(de)注意的是，这并不意味着网民情绪、公共愤(fen)怒就应(ying)该成为公共政策的决定性力量。公共政策需要基于真实民意的权衡取舍，而无论是传统媒体还是社会化媒体都有自身的媒介逻辑，未必能呈现(xian)绝对(dui)中立、揭示全面偏好的意见(jian)表达，在社会化媒体环境中焦虑(lu)、怨(yuan)恨驱使(shi)下(xia)的情绪宣泄更不能代表真实民意。如果这种(zhong)议程设(she)置模式成为一(yi)种(zhong)常态，不管是对(dui)法治意义上的实质正义或程序正义，还是道义意义上的合情合理而言，都意味着某(mou)种(zhong)风险，而且将会使(shi)社会治理陷入(ru)困(kun)境。因此，一(yi)方面，我(wo)们(men)应(ying)当警惕出自本能的民粹主义式社会反(fan)应(ying)及其引致的无组织、非理性的“借(jie)题(ti)发挥(hui)”式的网络舆论，并对(dui)网络舆论予以正确的引导，以使(shi)“无组织的无序”向“无组织的有序”转化，达到理性治理的效果；另一(yi)方面，在制度安排与治理机制上，需要厘清民众(zhong)寻求自治的公共权力基础，明确社会自治的私人领域边界，完善(shan)民众(zhong)参与公共事务的制度化渠道，推动国家、市场与社会良性互动的实现(xian)。

■作(zuo)者简介

陈贵梧，暨南大学公共管理学院/应(ying)急管理学院教授、博士生导师，院长助理，暨南大学公共管理学院/应(ying)急管理学院生态环境治理研究院副院长

林(lin)晓虹，暨南大学公共管理学院/应(ying)急管理学院行(xing)政管理专业本科毕业生，现(xian)任深(shen)圳市罗湖(hu)区(qu)住房和建设(she)局(ju)科员

注：本文系第十届(jie)广东省哲学社会科学优秀成果奖一(yi)等奖作(zuo)品《网络舆论是如何形塑公共政策的？一(yi)个“两(liang)阶段(duan)多源流(liu)”理论框(kuang)架——以顺风车安全管理政策为例》（公共管理学报，2021年第2期）的精简改(gai)写版