2023年政府性(xing)基金(jin)预算收入(ru)是(shi)7万亿，最大项是(shi)土(tu)地出(chu)让金(jin)收入(ru)约占(zhan)90%。7万亿中计入(ru)的是(shi)土(tu)地出(chu)让毛收入(ru)，其中要扣除征地拆迁、七通一平的成本，净收入(ru)才能属于国际可比收入(ru)。现(xian)在的净收入(ru)占(zhan)多少？只(zhi)有30%，过去有40%。有的土(tu)地价格很(hen)低的地方只(zhi)剩下10%，成本没降多少，土(tu)地卖不出(chu)去，所以净收入(ru)就少了(le)。

按这样计算去年我国财政收入(ru)占(zhan)国内生产(chan)总值的比重，确实仅(jin)为26%，低于同等收入(ru)国家30%左(zuo)右的比重，更低于发达国家35%以上的比重。2035年要进入(ru)中等发达国家应当提高国家财政收入(ru)的比重，目前我国已进入(ru)中度老龄化，2035年将(jiang)进入(ru)重度老龄化，没有足够的财政资源是(shi)难以应对的。

进入(ru)老龄化社会的发达国家都(dou)逐步提高了(le)国家财政收入(ru)的比重，但是(shi)减税容易增税难。在目前的经济状况下尤为困难。

第二，如何增加财政收入(ru)？

全(quan)国财政收入(ru)中除税收收入(ru)之(zhi)外，最大项是(shi)社会保障基金(jin)收入(ru)和土(tu)地出(chu)让金(jin)收入(ru)。但是(shi)这两(liang)项收入(ru)增加的可能性(xing)不大，社会保障基金(jin)收入(ru)目前略多于11万亿，其中包含2.5万亿一般(ban)公共预算补贴，已经是(shi)不可持续了(le)。而(er)且(qie)城镇基本职工养老保险缴费标准是(shi)8+16，基本医(yi)疗保险是(shi)2+8，同其他国家相比已经是(shi)非常高了(le)。再通过提高缴费标准可能性(xing)很(hen)低，最应该做的是(shi)推出(chu)延迟退(tui)休政策(ce)，减少对社保基金(jin)的压力，提高可持续性(xing)。

目前房地产(chan)市场正处于低迷状态，虽然绝大多数城市已经放开了(le)限价限购(gou)，房地产(chan)市场会逐步走(zou)出(chu)下行周期(qi)，但房地产(chan)业不会再回到高流转(zhuan) 、高杠杆、高地价不正常的局面。土(tu)地价格不可能大幅度抬(tai)升，土(tu)地出(chu)让金(jin)收入(ru)也不会大幅度回升。增加政府财政收入(ru)的主要是(shi)靠税收，最可能增加的是(shi)增值税，我们的企业所得税标准税率为25%，大致相当于国际平均水平，美国现(xian)在降到21%。提高税率的空间不大，但是(shi)清理过多碎片化的优(you)惠(hui)政策(ce)，有可能提高企业所得税收入(ru)。

我国的个人所得税占(zhan)财政收入(ru)比重虽有提高空间，但是(shi)存在结(jie)构性(xing)的弱项，改革起来十分难。2019年通过《个人所得税法(fa)》是(shi)综合与分类相结(jie)合的税制没能改为综合税制，综合税部分有五项专项扣除，加了(le)五项专项扣除之(zhi)后本来应当降低基本扣除额，但是(shi)基本扣除额反而(er)从3500元提高到5000元，高于全(quan)社会平均工资。所以个人所得税纳税人的数量非常有限，不超过总人口的5%。

相比之(zhi)下美国个人所得税是(shi)综合税制按家庭报税，有任何收入(ru)都(dou)需要报税，而(er)且(qie)需要报送家庭的情况，基本扣除额3300美元，只(zhi)相当于全(quan)国家庭平均收入(ru)的10%。因此，报税人口占(zhan)全(quan)部人口的90%以上。缴税人口占(zhan)55%左(zuo)右。为什么大家一定(ding)要报税？两(liang)个原因：一是(shi)有激励，如果(guo)家庭收入(ru)低于国家规定(ding)的最低收入(ru)，或者有子女上学等，都(dou)可以得到退(tui)税补贴，二是(shi)不如实报税会受处罚。美国的个人所得税是(shi)最大的税种，除了(le)征集国家财政收入(ru)之(zhi)外还有再分配功能。我国个人所得税要改变(bian)成符合国际通行标准的综合税制，会涉及大量的利益调整，改革起来的确十分困难。如果(guo)按照国际通行的做法(fa)，基本扣除额应当降到1000元，而(er)不是(shi)5000元，很(hen)难通过。

目前增值税设置了(le)13%的基准税率，还有9%和6%的两(liang)档照顾税率，13%确实太低了(le)。1994年引入(ru)增值税的时候，当时的基准税率是(shi)17%，照顾税率是(shi)13%。与欧洲国家大致相当，现(xian)在实行增值税的国家基准税率平均是(shi)20%，欧洲国家是(shi)21%，原因是(shi)人口老龄化。需要更多的财政收入(ru)去加以应对，我国2018年将(jiang)17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，财政增值税收入(ru)下降。

1994年我们引入(ru)增值税的时候采取(qu)的是(shi)生产(chan)性(xing)增值税，就是(shi)设备和厂房不能进入(ru)抵扣项，所以当时绝大多数的企业期(qi)末留抵不多，增值税是(shi)一道道环(huan)节增税的。上一道环(huan)节没有抵扣完(wan)的部分叫作期(qi)末留抵。这部分可以结(jie)转(zhuan)到下一期(qi)继续抵扣，成本压力并(bing)不是(shi)很(hen)大。2012年开始试点(dian)，开始转(zhuan)向了(le)消费型增值税，也就是(shi)说设备和厂房、办(ban)公楼可以抵扣，这时候期(qi)末留抵就越来越多，要及时留抵退(tui)税。

消费型增值税配合留抵退(tui)税制度是(shi)征集政府财政收入(ru)又不对市场造(zao)成扭曲的最好的税种，企业是(shi)税负的传递者，最终是(shi)谁承担？是(shi)消费者。增值税就有累(lei)退(tui)性(xing)，设置低档税率或者照顾税率，适(shi)合于日用消费品和基本食品，低收入(ru)家庭在这方面消费的占(zhan)比比较大，就是(shi)减少增值税的累(lei)退(tui)性(xing)。

2016年完(wan)成增值税的转(zhuan)型，同时采取(qu)增值税收入(ru)的五五分成。这使得留抵退(tui)税非常困难基本做不下去，为什么？因为欠发达地区一个生产(chan)项目，需要购(gou)买的设备主要来自发达地区，在设备供应地收到了(le)增值税，但是(shi)到不发达地区去留抵退(tui)税，可能好几(ji)年不但没有增值税收入(ru)，还要赔钱(qian)，所以很(hen)难。

2019年国务(wu)院出(chu)台政策(ce)，增值税留抵退(tui)税地方分担50%的部分， 15%由企业所在地分担，35%由各地按照增值税分享额占(zhan)地方分享总额的比重分担，初步解决了(le)这一难题。但是(shi)数年之(zhi)来，结(jie)存的期(qi)末留抵将(jiang)近3万亿。2022年实行特殊政策(ce)，小微(wei)企业的期(qi)末留抵退(tui)税全(quan)部由中央负担，当年退(tui)税的总额达到2.4万亿，中央财政承担了(le)92%的留抵退(tui)税。目前期(qi)末留抵余额已经基本退(tui)出(chu)。可以考(kao)虑将(jiang)增值税的基准税率回调到17%，留抵退(tui)税实行即征即退(tui)，并(bing)坚决遏制预缴税做法(fa)，企业的税负感不会明显增加。

第三，如何设置适(shi)合于地方税的税种？

目前地方财政收入(ru)主要靠共享税，企业所得税、个人所得税、国内增值税都(dou)是(shi)中央地方五五分享，成为地方收入(ru)的主要来源。地方的独立税种主要是(shi)契(qi)税、资源税、印花税等小税种，以往(wang)的独立税种是(shi)营业税，2016年营改增之(zhi)后这个税没有了(le)，2013年十八届三中全(quan)会提出(chu)“结(jie)合税制改革考(kao)虑税种属性(xing)进一步理顺中央和地方收入(ru)划分”。

10年过去了(le)，基本上没有设立适(shi)合地方的税种，重要的原因从考(kao)虑税种属性(xing)上看缺乏地方税种，有的建(jian)议提出(chu)进一步提高增值税地方分享的比例，或者将(jiang)增值税划分为地方税种，这是(shi)完(wan)全(quan)错误的。增值税在生产(chan)、流通、消费各环(huan)节梯次征收，并(bing)在进出(chu)口环(huan)节统一征税和退(tui)税，进口征国内消费税，出(chu)口退(tui)税。世界各国都(dou)将(jiang)增值税列为中央税，这有利于形成统一大市场。反面的例子是(shi)巴西，巴西增值税是(shi)州税，巴西50%的制造(zao)业都(dou)集中在圣保罗州，他和其他州之(zhi)间如果(guo)发展产(chan)业链关系，就碰到了(le)增值税怎么办(ban)的问题。面对地方税源不足的问题，有的国家规定(ding)将(jiang)一定(ding)比例的增值税通过均衡性(xing)转(zhuan)移支付(fu)的方法(fa)分配到各地方，澳大利亚就是(shi)这样做的。还有的国家是(shi)按照消费品零(ling)售总额占(zhan)全(quan)国的比重分配，德国这样做的，日本后来学德国。1994年税制改革的时候，由于缺乏地方税，只(zhi)好将(jiang)增值税设为中央和地方75:25分享，2016年营改增之(zhi)后，地方更缺乏主力税种，增值税改为五五分享，弊病很(hen)多，刚刚说的留抵退(tui)税怎么解决就是(shi)例子。因此在讨论如何设立地方税种的时候，要考(kao)虑税收的属性(xing)。

2019年国务(wu)院印发《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入(ru)划分改革推进方案》，除了(le)明确刚刚说的增值税留抵退(tui)税分担机制之(zhi)外，还提出(chu)了(le)后移消费税征收环(huan)节并(bing)稳步下放地方。在此之(zhi)后将(jiang)高档手表、首饰，奢侈品从生产(chan)和进口环(huan)节征收，转(zhuan)到批(pi)发零(ling)售环(huan)节征收，并(bing)下放到地方，从数额上看微(wei)不足道只(zhi)占(zhan)2%，而(er)且(qie)大大增加了(le)征税的复杂性(xing)，零(ling)售环(huan)节很(hen)容易逃(tao)税。消费税主要是(shi)四大项， 即烟(yan)、酒、车辆、燃油，对车辆和燃油征收的消费税专项用于公路(lu)的建(jian)设和养护，相比于发达地区，欠发达地区的车辆数量和交通流量相对比较少，但是(shi)公路(lu)建(jian)设和养护的成本相对比较高。云贵川地区相当于平原地区建(jian)设成本的2-3倍，这部分税收由中央统一分配，有利于不同地区之(zhi)间的平衡，如果(guo)将(jiang)这部分消费税征收环(huan)节后移，并(bing)下放地方，发达地区得到比重上升，欠缺公平性(xing)。

当然可以考(kao)虑中央财政安排专项支出(chu)，公平性(xing)地支持地方公路(lu)建(jian)设和养护，相应地把(ba)这部分消费税征收环(huan)节后移并(bing)下放地方。烟(yan)、酒从人类健康的角(jiao)度上来看有负外部性(xing)，各国都(dou)设置高税率提高价格抑制消费，并(bing)且(qie)列为中央税。如果(guo)将(jiang)这部分烟(yan)、酒的消费税后移给地方，各地都(dou)会鼓励烟(yan)、酒的销售不利于矫正负外部性(xing)，我国的消费税是(shi)特别消费税，不同于有的国家例如美国的消费税，实际是(shi)销售税。2019年提出(chu)后移消费税征收环(huan)节并(bing)稳步下放地方到现(xian)在没什么进展，估计原因就是(shi)如何处理上述难题。

房地产(chan)税从属性(xing)上看最适(shi)合于作为地方税的税种，房地产(chan)税是(shi)按照房地产(chan)市场价值作为税基按年征收，税率通常在1%左(zuo)右。而(er)且(qie)给自住(zhu)房一定(ding)限额的免税，还有一个正向作用，就是(shi)除自住(zhu)房外持有多套住(zhu)房，每年都(dou)需要缴纳更多的房地产(chan)税，对炒(chao)房客(ke)有抑制作用。地方政府改进公共服务(wu)、改善居住(zhu)环(huan)境，当地的房地产(chan)价值就会提升，房地产(chan)税收入(ru)会逐步增加。房地产(chan)税是(shi)适(shi)合于推动(dong)地方政府职能转(zhuan)变(bian)的最佳税种，2003年十六届三中全(quan)会提出(chu)征收物业税，实际就是(shi)房地产(chan)税。随后在上海和重庆开展试点(dian)，但是(shi)并(bing)没有在全(quan)国推出(chu)，2013年十八届三中全(quan)会又提出(chu)加速房地产(chan)税立法(fa)，并(bing)适(shi)时推进改革。二十几(ji)年过去了(le)到现(xian)在仍未推出(chu)，主要的原因仍旧是(shi)处理好各方面的利益关系，如果(guo)当时适(shi)时推进改革不至于出(chu)现(xian)房地产(chan)价格飞涨的局面，目前房地产(chan)市场低迷正处于去库存阶段，适(shi)时推进房地产(chan)税改革更加困难。

第四，如何平衡好中央地方财政关系。

当前情况下中央到地方财政都(dou)比较困难，尤其是(shi)一些基层政府，机构运行的经费都(dou)不足。有的建(jian)议提出(chu)推动(dong)财力下沉支持地方，面对当前的情况中央财政适(shi)当增加赤字，转(zhuan)移到地方特别是(shi)基层是(shi)必要的，但是(shi)谋(mou)划新一轮财税体制改革面对的是(shi)中长期(qi)的结(jie)构性(xing)问题，需要解决的是(shi)整体性(xing)的机制问题。从全(quan)国财政数据中我们可以观察到中央地方财政关系处于失(shi)衡状态，2023年中央财政一般(ban)公共预算收入(ru)将(jiang)近10万亿，地方本级收入(ru)11.7万亿，两(liang)者相加全(quan)国一般(ban)公共预算收入(ru)是(shi)21.7万亿，地方财政收入(ru)占(zhan)比54%，中央占(zhan)比46%。中央对地方的转(zhuan)移支付(fu)是(shi)多少？10.3万亿，也就是(shi)说中央给地方转(zhuan)移支付(fu)比自己的全(quan)部收入(ru)还多，有一部分是(shi)靠赤字融资转(zhuan)移给地方，而(er)中央本级支出(chu)3.82万亿，赤字是(shi)4.16万亿元，也就是(shi)说中央本级支出(chu)全(quan)部依赖赤字，没有这样的国家。

除了(le)上述数字，提供两(liang)个国际可比数据。成熟的市场经济国家，中央全(quan)国的收入(ru)一般(ban)占(zhan)比60%以上，我们国家显然偏低，成熟市场经济国家中央支出(chu)占(zhan)比普遍在50%以上，OECD国家平均为61%，我国的中央支出(chu)占(zhan)比过低不足12%。出(chu)现(xian)这样的情况主要是(shi)中央和地方事权划分不合理，一些本来应由中央承担的事权确定(ding)为地方事权，或者中央和地方共同事权。

2023年共同事权转(zhuan)移支付(fu)是(shi)3.67万亿，是(shi)中央对地方转(zhuan)移支付(fu)的最大项。涉及全(quan)国统一市场的事权下放给地方管理，当地为了(le)自身的利益常常放松管理。社会养老保险事关全(quan)国统一劳动(dong)力市场，应当作为中央事权。但长期(qi)作为共同事权。2018年，城镇企业职工基本养老保险开始向全(quan)国统筹(chou)过渡，现(xian)在虽然企业职工的养老金(jin)由国家税务(wu)总局统筹(chou)征收，但是(shi)仍由当地的社保管理机构核定(ding)，为了(le)保持当地的竞争力，各地核定(ding)的基数普遍低于国家规定(ding)的标准。

2022年提出(chu)了(le)加快全(quan)国统筹(chou)，但目前仍处于过渡阶段，最终需要过渡到中央统收统支统一管理。事权划分很(hen)多不合理就不多讲，结(jie)果(guo)造(zao)成我国中央公务(wu)员占(zhan)全(quan)国公务(wu)员比重仅(jin)为6%，按照相同的口径OECD国家平均为41%。刚刚说的中央和地方的事权和支出(chu)责任划分主要是(shi)中央和省级，省以下也类似。

这样一种制度安排是(shi)为什么？因为上级政府更愿(yuan)意(yi)通过下发文件(jian)、下达指标给下级政府，自己通过各种类型的检查督察，考(kao)核落实情况，这样一项制度总体看效力不足。推动(dong)财力进一步下沉，不是(shi)下一步改革的方向，而(er)是(shi)应该提高中央支出(chu)占(zhan)比，将(jiang)不应当下放到地方的事权收上来，由中央直接(jie)管理。

第五，当前形势下如何调整财政政策(ce)？

当前的经济形势虽然制造(zao)业基本稳定(ding)，进出(chu)口贸易比较正常，但居民(min)和企业预期(qi)不足、信心不足、消费不足、民(min)间投资不足。下一步经济发展可能会更加困难，在这种情况下需要适(shi)时调整预算增加赤字，最好在8月份全(quan)国人大常委会会议期(qi)间就推出(chu)，全(quan)国财政赤字率应当提高三个百分点(dian)以上，按今年GDP预计规模赤字应当增加4万亿元以上，主要是(shi)增加中央财政赤字。

增加财政收入(ru)一部分可以用中低收入(ru)家庭阶段性(xing)的直接(jie)补贴，可以推动(dong)消费，目前“金(jin)税四期(qi)”已经上线运行，可以比较清晰(xi)地得知(zhi)各个家庭收入(ru)状况，中央财政补贴资金(jin)可以直达。大部分可以转(zhuan)移给地方，缓解地方财政困难，并(bing)坚决遏制地方收过头税和乱(luan)收费。地方财政也可以增加1万亿左(zuo)右的赤字，按照《预算法(fa)》地方赤字需要通过发行一般(ban)债弥补，只(zhi)能用于建(jian)设性(xing)支出(chu)，但是(shi)不需要增加新的建(jian)设性(xing)项目。现(xian)在政府投资拉(la)动(dong)作用已经越来越小，近几(ji)年来相当多的政府投资项目对企业欠资极大地伤害了(le)政府的公信力，是(shi)企业信心不足的重要原因。一般(ban)债融资的收入(ru)可以全(quan)部用于偿还对企业的欠资，结(jie)合坚决遏制地方收过头税和乱(luan)收费，可以提振企业的信心，推动(dong)民(min)间有效投资。

还需要认识到，最重要的是(shi)进行体制改革，推动(dong)经济运行机制转(zhuan)换。目前影响经济社会高质量增长的主要障碍，是(shi)城乡二元结(jie)构。十八届三中全(quan)会决议指出(chu)，城乡二元结(jie)构是(shi)阻碍城乡融合发展的主要障碍。2021年的中央农村工作会议总书记指出(chu)，从目前到2035年是(shi)破除城乡二元结(jie)构的窗口期(qi)。按照现(xian)在的经济形势，改革步伐应当加快。城乡二元结(jie)构就是(shi)土(tu)地和劳动(dong)力在城乡之(zhi)间实行不同的制度。改革土(tu)地二元结(jie)构相对来说更为困难，目前可以先改革劳动(dong)力二元结(jie)构，也就是(shi)改革城乡户籍(ji)制度。如果(guo)户籍(ji)不再区分城镇和乡村，目前约2亿进城农民(min)就可以安心消费，安心购(gou)房，安心就业，可以提高他们30%的实际消费，也会对住(zhu)宅带(dai)来大量的需求。难点(dian)在于如何提供相应的基本公共服务(wu)。可以将(jiang)部分应当由中央履行的事权和支出(chu)责任上划中央，由中央直接(jie)管理。相应地减少对地方的专项或者共同事权转(zhuan)移支付(fu)，中央财政资金(jin)不足的部分可暂(zan)时用赤字融资。在一段时间之(zhi)后必须增加税源，否则财政的可持续性(xing)会受到冲击。比较可行的是(shi)提高增值税税率，并(bing)严格做到即时留抵退(tui)税，是(shi)作用比较大难度比较小的做法(fa)，可以有效地增加财政收入(ru)。

以上分析表明：财政确是(shi)国家治理的基础和重要支柱，谋(mou)划新一轮财税体制改革需要面对一些绕不过去的难题。尤其是(shi)提高财政占(zhan)国民(min)收入(ru)的比重，改进和改革税制，设置地方税种，平衡好中央和地方的财政关系，这都(dou)面临着调整和改进国家治理方式，都(dou)有不同的认识问题，都(dou)需要调整相关利益。在当前的经济形势下，还需要平衡好短(duan)期(qi)政策(ce)和推出(chu)根本性(xing)改革的时机问题。

本文来源：IMA官方，原文标题：《财政部原部长楼继伟：谋(mou)划新一轮财税体制改革要面对的五个问题》

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