乘(cheng)数而上之公共数据授权运营·授权模式
2024年，国家数据局等17部(bu)门联合(he)印发《“数据要素x”三年行动计划(2024-2026年)》,“数据要素x”时代全面开启。即日(ri)起，南都大数据研究院(yuan)推出“乘(cheng)数而上”系列报(bao)道，首先将聚焦“公共数据授权运营”主题，通过政(zheng)策观察、产品交易、场景需(xu)求、定价机制、授权模式等5个篇章展开案例剖析(xi)，探讨实践(jian)创新，发掘数据要素高价值，促进湾区新质生产力。本期聚焦全国多地的公共数据授权运营模式探索。
公共数据授权运营，已经成为(wei)全国各地推进公共数据应用的创新实践(jian)。
数据显示，公共数据授权运营主体至少80%是国企。中国信通院(yuan)发布《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》提到(dao)，截(jie)至2023年10月，国内40多地新成立或重组成立一批(pi)地方性数据集团型企业，作为(wei)当地公共数据授权运营主体，承担平台建设运营、数据加工处理、数据产品提供等各项(xiang)工作。
南都大数据研究院(yuan)了解到(dao)，广州数据集团2023年9月成立，负责打造广州公共数据开发利用平台等，拓展数字(zi)政(zheng)务、智慧金融、智慧医(yi)疗、智慧交通等典型场景应用。据悉(xi)，目前广州公共数据授权运营相关协议正(zheng)在流程，预近(jin)期揭晓。
公共数据授权运营模式应该如何(he)设计？单(dan)一授权会否形成垄断？有关专(zhuan)家建议设立公共数据运营管理机构，着眼于构建公共数据运营生态，采用新型研发机构的组织形式，坚持公益属性，政(zheng)府主导，市场化运作，不仅(jin)要种好(hao)“一棵树(shu)”，更要培育“一片森林”。
2024年1月11日(ri)，广州数字(zi)科(ke)技集团旗下的上市公司广电运通公开发布一份(fen)投资者(zhe)关系活动记录表，其中提到(dao)公司参与公共数据运营情况。
广州组建数据集团拟负责公共数据运营
广州组建数据集团拟负责公共数据运营
2024年1月11日(ri)，广州数字(zi)科(ke)技集团旗下的上市公司广电运通公开发布一份(fen)投资者(zhe)关系活动记录表。其中提到(dao)，广州市政(zheng)府以公共数据开发利用为(wei)突破口，探索通过“政(zheng)府管理+企业运营”的方式，搭建公共数据运营平台，促进公共数据与社会数据融合(he)应用。
这份(fen)记录表还提到(dao)，为(wei)响应广州公共数据运营平台建设要求，广州无线(xian)电集团(现更名为(wei)广州数字(zi)科(ke)技集团有限公司)成立二(er)级企业——广州数据集团，承接数字(zi)政(zheng)府和智慧城市的建设与运营，推动区域性数据产品交易与服务、数字(zi)基础设施建设运营、数字(zi)生态产业投资、人工智能(neng)模型训练。目前，已经基本建成数字(zi)广州实验室，梳理全市公共数据目录4805个，与阿里云、中数智汇等多个数据商对接开展针对公积(ji)金应用、金融征信、健康服务等场景数据产品的开发设计。
国家数据局揭牌以来，湖北、河南等省以及广州、成都、武汉、杭(hang)州、福州、苏州、南京、无锡等多市先后成立数据集团。《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》提到(dao)，据不完全统计，截(jie)至2023年10月全国已有14家省级数据集团，36家地市级数据集团，另有一些县级地区也(ye)在推进建立数据集团型企业。
南都大数据研究院(yuan)观察到(dao)，作为(wei)全国最早一批(pi)成立的数据集团——上海数据集团有限公司2022年9月29日(ri)揭牌，上海市政(zheng)府授权上海数据集团开展公共数据运营业务，以公共数据为(wei)牵(qian)引加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源(yuan)的整(zheng)合(he)与布局。各地数据集团除(chu)负责当地电子政(zheng)务网络、云、平台等数据基础设施建设与运维，还要负责相应数据开发与运营，希望逐渐(jian)成为(wei)推动数据要素市场化配置的重要主体。
根据广州数据集团发布的招聘信息，其着力打造广州人工智能(neng)公共算力中心、广州公共数据开发利用平台、数字(zi)广州创新实验室、广州“鲲(kun)鹏+昇(sheng)腾(teng)”生态创新中心四大创新平台。内部(bu)人士透露，广州公共数据运营中心已成立，定位为(wei)“公共数据运营机构”，即在市政(zheng)务服务数据管理局指导和监(jian)督下,开展公共数据开发利用工作，成为(wei)数据要素市场化配置核心载体,做(zuo)好(hao)公共数据流通的守门者(zhe)、培育者(zhe)和探路者(zhe)。
北京市社会科(ke)学院(yuan)研究员、数据资产化研究院(yuan)执行院(yuan)长王鹏通过对国内数据集团主营业务进行分析(xi)，总结数据集团主要职能(neng)：提升城市数据基础设施建设与运营、开发数字(zi)产业化和产业数字(zi)化应用场景、推进数据要素市场化配置改革以及构建数据产业生态圈。具体而言，即积(ji)极参与数据交易试点(dian)工作,依法合(he)规(gui)实施经授权的公共数据运营等等。
应按职能(neng)分工构建多级多类型授权
应按职能(neng)分工构建多级多类型授权
梳理发现，虽然各地对于公共数据运营模式、授权模式各有不同，但针对公共数据授权运营建立功(gong)能(neng)平台是主流选择，通过平台为(wei)公共数据授权运营提供技术支(zhi)撑与保障，但平台功(gong)能(neng)与实施方式存在差(cha)异。《数字(zi)中国发展报(bao)告（2023年）》提到(dao)，截(jie)至2023年底全国已有数十(shi)个省、市上线(xian)公共数据运营平台。例如,广州数据集团在其招聘信息中明确提到(dao)该集团负责建设广州公共数据开发利用平台。
有关专(zhuan)家分析(xi)，以上海、成都为(wei)代表，是通过建设公共数据授权运营平台，按数据使用方实际需(xu)求提供数据产品与服务；以浙江、济南等为(wei)代表的，是通过搭建一体化公共数据平台，在此基础上建设安全运营域，为(wei)被授权运营单(dan)位提供加工处理公共数据服务的安全可信空间；以北京等地为(wei)代表，由被授权主体在公共数据管理平台基础上开发特(te)定领域运营专(zhuan)区或平台，进行公共数据开发利用。
参与报(bao)告编撰《公共数据授权研究报(bao)告》的中国科(ke)学院(yuan)科(ke)技战略咨询研究院(yuan)大数据战略研究中心执行主任冯(feng)海红表示，目前国内公共数据运营三类主要模式：行业主导模式、区域一体化模式以及场景牵(qian)引模式。行业主导模式主要由垂直领域行业管理部(bu)门授权和指导其下属机构承担本领域公共数据运营平台建设、场景开发和市场运营；区域一体化模式主要由地区数据管理机构以整(zheng)体授权形式委托(tuo)数据运营机构整(zheng)体开展区域内公共数据运营平台建设和市场运营；场景牵(qian)引模式主要由地区或行业数据管理机构在公共数据资源(yuan)统筹管理基础上，基于特(te)定应用场景通过针对性、专(zhuan)业化分类授权引入专(zhuan)业数据运营机构，分领域、分场景激活公共数据价值的运营模式。
目前公共数据授权运营制度设计基本按照“行政(zheng)许可+运营授权”模式进行。有专(zhuan)家坦言，这种做(zuo)法问题也(ye)很(hen)明显，“授权”内容一旦无法具体或只是简单(dan)概括性授权，会导致数据处理的“告知—同意”原(yuan)则和“目的限定”原(yuan)则难以落实，数据主体权利救(jiu)济难以实现。收费定价尚未纳入到(dao)行政(zheng)收费法制框架下，数据的收费定价、收费程序等尚不完善。国企作为(wei)控(kong)股方应充分发挥其公共服务和政(zheng)策引导作用，确保公共数据授权运营服务于社会公共利益。同时，结合(he)市场参与的需(xu)求和特(te)点(dian)，将公共数据转(zhuan)化为(wei)有价值的资源(yuan)。
在数据专(zhuan)家高丰看来，建议可探索以市场供应链模式为(wei)基准设计，即公共数据授权运营应按职能(neng)分工构建多级多类型授权，汇聚不同职能(neng)主体链式合(he)作运营公共数据，产出要素性的数据服务或产品。此类模式以要素性产出为(wei)核心，被授权运营对象可按职能(neng)拆分多级多类型构建起一个中间市场，让不同有能(neng)力做(zuo)加工、运营及其他职能(neng)的类型主体都参与进授权运营过程。国家信息中心博士后管理办公室副主任刘赫撰文也(ye)提到(dao)需(xu)要分级分类探索多样化发展路径，统筹授权运营。
“前店后厂”或阻碍数据要素市场发展
“前店后厂”或阻碍数据要素市场发展
由于国内尚未形成关于公共数据权属的统一界定，授权主体的确认(ren)本质反映出各地对于公共数据权属的考量。目前各地公共数据授权主体主要包括地方政(zheng)府、数据主管部(bu)门、数源(yuan)部(bu)门等,授权模式包括集中授权、二(er)级授权以及公开征集。还有研究专(zhuan)家认(ren)为(wei)各地公共数据授权应划分为(wei)统一式授权、分散式授权，甚至衍(yan)生出综(zong)合(he)授权。
专(zhuan)家建议公共数据授权运营实践(jian)初期应以集中授权模式为(wei)主、公开征集模式为(wei)辅，充分发挥数据集团等主体资源(yuan)统筹作用，并探索以“一场景一授权”模式面向市场开放部(bu)分公共数据，充分发挥市场主体力量，创新公共数据开发利用，在逐步走通路径之后进行二(er)次授权。但是，一些地方组建数据集团采用“前店后厂”模式探索公共数据市场化运营，业界对此忧虑较多。
在清华大学计算社会科(ke)学与国家治理实验室研究员傅建平看来，这种简单(dan)“一授了之”的做(zuo)法，存在授权合(he)法性、授权不授责、市场公平性、“两个婆婆”等问题，短期看数据集团不会产生多大成效，长期看可能(neng)阻碍数据要素市场化配置。公共数据授权运营是“主体、客体、对象、目的”四位一体的有机整(zheng)体，应全面谋划、统筹兼顾、有序协调推进，要明规(gui)则、划底线(xian)、设置好(hao)“红绿灯”，建立完整(zheng)的公共数据运营授权链、运营管理规(gui)则、技术标准及容错机制等制度。
佛山顺德区数据要素产业协会秘书(shu)长胡晓楼对此颇为(wei)赞同。他认(ren)为(wei)单(dan)独(du)将公共数据运营职责授权给一家国企有形成垄断的风险，容易滋生惫懒情绪(xu)，产生合(he)规(gui)内阻，建议部(bu)分地区采取竞(jing)争赛马(ma)机制，且均(jun)具备承载全部(bu)公共数据运营能(neng)力，不能(neng)以高位定价作为(wei)标准，有利于激发市场活力。同时，其也(ye)建议设定考评、淘汰机制。
单(dan)一授权一家国企运营如何(he)防范垄断？在华南师范大学特(te)聘研究员、数字(zi)政(zheng)府与数字(zi)经济法治研究中心主任马(ma)颜昕看来，如果完全开放，可能(neng)存在一些商业模式问题。另一方面，为(wei)集约开发，需(xu)要统一个大平台做(zuo)开发，但确实可能(neng)引发垄断担忧。需(xu)要通过制度限制处理行为(wei)规(gui)则，公共数据授权运营公司或者(zhe)公共数据授权运营机构不能(neng)过分自我优待，要承担一定公益性职能(neng)，不能(neng)既当运动员又当裁判员。等到(dao)市场比较明晰(xi)，平台初步建立，可以采取更强(qiang)的市场竞(jing)争机制。
出品：南都大数据研究院(yuan)
策划：邹莹
研究员：袁炯贤