在互联网时代，网络(luo)舆(yu)论(lun)集中反映了整体国(guo)民情绪(xu)的变化。然而，新(xin)媒(mei)体的技术属性推动信息自由流动和某种程度的社会偏好显示(shi)是一回(hui)事(shi)，民众在新(xin)媒(mei)体上对社会问题的讨论(lun)得(de)以形成公共舆(yu)论(lun)，并能够影响政府议程设置和公共政策过程则是另一回(hui)事(shi)。在根本(ben)上，后者(zhe)取决于国(guo)家（政府）与社会互动的制度框架。因此，我们可以说，基于新(xin)媒(mei)体的网络(luo)舆(yu)论(lun)对公共政策过程的影响，既是一个时代性的命(ming)题，同时也是一个凸显中国(guo)制度特性的命(ming)题。

在国(guo)家、政府与社会相互牵(qian)制的制度环境下，公共政策过程呈现出显著的“有组织地(di)无序”特征，问题、政治与政策相对独立(li)、各行其是的程度较为(wei)明显。在这种情形下，没有任何一方(fang)可以控制所有的政策过程，公共舆(yu)论(lun)难以出现一面倒的现象，其所产(chan)生的压力也是很分散的，对公共政策产(chan)生的影响是有限(xian)的。公共舆(yu)论(lun)能否推动某些问题进入政府议程，关键在于这些问题能否被民选政治家所接受(shou)。与促进议程设置的积极(ji)作用相比，公共舆(yu)论(lun)有时会呈现消极(ji)影响，譬如，试图干扰或者(zhe)限(xian)制政府的行动，阻止政府做某些事(shi)情。

与西方(fang)国(guo)家不(bu)同，中国(guo)的制度具有政治与行政辩证统一的显著特征，产(chan)生了政治引领行政、统筹行政和融通行政的治理功能。执(zhi)政党“总(zong)揽全局、协调各方(fang)”，主导着公共政策过程。这并非说中国(guo)不(bu)存在政策企(qi)业家的角(jiao)色(se)，而是说，政策与政治是紧密联系在一起(qi)的，政策企(qi)业家更(geng)多的是作为(wei)政策创新(xin)者(zhe)和备选方(fang)案的提供(gong)者(zhe)而出现，并不(bu)是像多源流理论(lun)原型设定那样撮(cuo)合问题、政治与政策三源流或者(zhe)推动议程设置。另一方(fang)面，执(zhi)政党历来强调“立(li)党为(wei)公，执(zhi)政为(wei)民”，走的是“群众路(lu)线”，这体现在政策制定上就是回(hui)应社会关切，“切实解决群众反映强烈的问题”。共享出行的安全保障和监管就是这样的问题。从(cong)这个角(jiao)度来看，识别哪些问题应该引起(qi)政治层面的关注，并寻求解决方(fang)案变得(de)至关重要。显然，网络(luo)舆(yu)论(lun)提供(gong)了一种反映治理问题、显示(shi)社会偏好的重要方(fang)式(shi)，也就成为(wei)了民众通过“集体发声”推动议程设置的有效替代性渠道。

问题、政治与政策的耦合

网络(luo)舆(yu)论(lun)如何形塑我们的政策议程？

近年来，由网络(luo)舆(yu)论(lun)推动公共政策议程设置的例子不(bu)胜枚举。通过梳理顺风车安全管理政策变革过程，我们可以发现：政策议程是由问题触发的，但是问题本(ben)身可能还不(bu)足(zu)以推动这个过程，而是有赖(lai)于网络(luo)公共舆(yu)论(lun)的推动，关键在于问题源流、政治源流与政策源流的汇合。值得(de)注意的是，网络(luo)舆(yu)论(lun)和政府政策议程都不(bu)是一成不(bu)变的，而是内生于当前(qian)的制度环境、民众情绪(xu)以及政府与企(qi)业的回(hui)应性策略。网络(luo)舆(yu)论(lun)内生于问题、政治与政策，同时又塑造着这三者(zhe)的关系和互动，并在很大(da)程度上影响了建立(li)在三者(zhe)耦合基础(chu)上的公共政策。这是一个多种因素耦合与动态演化过程。

与其他共享经济业态不(bu)同，公共安全（乘客安全）是顺风车业务亟(ji)待(dai)解决的首要问题。这主要体现在如下三方(fang)面。第(di)一，对于乘客而言，自我防范、安全保护意识不(bu)强，特别是受(shou)到顺风车比出租车更(geng)安全的认知(zhi)，以及企(qi)业对合乘的社交功能的引导等方(fang)面因素的影响，可能对合乘安全问题掉以轻心。第(di)二，对于企(qi)业而言，存在着安全投入和风险成本(ben)之间的权衡取舍。乘客安全的保障不(bu)仅(jin)需要确(que)保企(qi)业采(cai)取注册验证、背景筛查、接单前(qian)人(ren)脸识别、人(ren)车相符等常规安全措施，也需要提供(gong)夜(ye)间安全保障机制——不(bu)仅(jin)需要提高潜(qian)在风险识别、用户投诉的及时受(shou)理能力，更(geng)需要提高与用户体量增大(da)后相匹配的安全管理和风险处(chu)置能力。这些安全措施对企(qi)业而言并不(bu)仅(jin)仅(jin)是简(jian)单的社会责任履行问题，而是高额的投入成本(ben)，它取决于给定的法律制度、规制要求、企(qi)业的定位和经营策略，以及风险发生的概(gai)率及其后果等众多因素。第(di)三，对于政府而言，共享出行安全监管是一个充满挑战的政策问题。这不(bu)仅(jin)仅(jin)表现在相关法律法规的空(kong)白和滞后，更(geng)关键的是一些根本(ben)性问题尚未得(de)到很好的研究和界定：比如顺风车平台与车主、乘客之间是怎样的法律关系？三者(zhe)之间的责任如何界定和划分？在即使依(yi)法合规经营与技术创新(xin)条件下，也无法绝对避免安全事(shi)故发生，那么什么才是社会有效水平上的安全标(biao)准，安全的底线究竟在哪里？平台是否具有、是否应该承担安全的连(lian)带责任，以及如何落实安全责任？政府又如何实施监管？如何才能守住安全的底线？诸如此类的问题还缺乏共识。在给定既定权责范围(wei)、有限(xian)资源和有限(xian)注意力的情况下，单个政府部门往往倾向于采(cai)取“睁(zheng)一只眼闭一只眼”或者(zhe)“等等看”的治理态度，而不(bu)轻易(yi)去触碰(peng)这些棘手(shou)问题，除非面临着强大(da)的政治压力或者(zhe)社会压力。

直到2018年“5·6空(kong)姐遇害事(shi)件”和“8·24乐清女孩遇害事(shi)件”两个偶然的命(ming)案接连(lian)发生，顺风车安全出行问题才引起(qi)了有关各方(fang)高度关注。由于前(qian)期缺乏实质性回(hui)应，紧挨着的两起(qi)危机事(shi)件引发网络(luo)舆(yu)论(lun)的升级，促使问题源流、政治源流与政策源流从(cong)轻度耦合演变为(wei)高度耦合，进而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开(kai)启，最终导致顺风车安全管理政策由宽松到严苛(ke)的巨大(da)转变。如果说，前(qian)者(zhe)只是打开(kai)“问题之窗”，引起(qi)企(qi)业和政府部门对共享出行安全问题的重点关注，那么后者(zhe)则是完全打开(kai)了“政治之窗”，导致政府部门要求全国(guo)范围(wei)内的顺风车业务停业整治，并陆续出台或完善规制政策。这对于促进顺风车业务、网约车行业的稳(wen)定发展和长期健康运营具有重要意义。

当前(qian)，中国(guo)仍处(chu)于治理转型时期，政府、企(qi)业与社会之间的矛(mao)盾众多，而且问题频发，公共政策领域(yu)的制度框架和议程设置机制尚处(chu)于摸索、调试和形成之中，议程设置的核(he)心在于如何能够回(hui)应问题，以缓解社会压力。如果在面临所出现的问题时，利益相关主体未能采(cai)取恰当、及时、到位的回(hui)应策略和行为(wei)，或者(zhe)回(hui)应策略和措施不(bu)足(zu)以解决紧迫的问题，则可能会衍生后续事(shi)件，致使民众采(cai)取扩大(da)化方(fang)式(shi)表达(da)利益诉求，加剧(ju)行政和政治压力，进而推动“政治之窗”的打开(kai)，通过政治资源和力量设置政策议程，以解决问题。

超越网络(luo)情绪(xu)

寻求公共治理的理性建构之路(lu)

现实中，网络(luo)舆(yu)论(lun)俨然成为(wei)了一股影响议程设置、形塑公共政策的力量，显然这种情形在相当长时期内仍会继续，因而我们需要重视对网络(luo)民意的实质性回(hui)应。但值得(de)注意的是，这并不(bu)意味着网民情绪(xu)、公共愤怒就应该成为(wei)公共政策的决定性力量。公共政策需要基于真实民意的权衡取舍，而无论(lun)是传统媒(mei)体还是社会化媒(mei)体都有自身的媒(mei)介逻辑(ji)，未必能呈现绝对中立(li)、揭示(shi)全面偏好的意见表达(da)，在社会化媒(mei)体环境中焦虑、怨恨(hen)驱使下的情绪(xu)宣(xuan)泄更(geng)不(bu)能代表真实民意。如果这种议程设置模式(shi)成为(wei)一种常态，不(bu)管是对法治意义上的实质正义或程序正义，还是道义意义上的合情合理而言，都意味着某种风险，而且将会使社会治理陷入困境。因此，一方(fang)面，我们应当警惕出自本(ben)能的民粹主义式(shi)社会反应及其引致的无组织、非理性的“借题发挥”式(shi)的网络(luo)舆(yu)论(lun)，并对网络(luo)舆(yu)论(lun)予以正确(que)的引导，以使“无组织的无序”向“无组织的有序”转化，达(da)到理性治理的效果；另一方(fang)面，在制度安排与治理机制上，需要厘清民众寻求自治的公共权力基础(chu)，明确(que)社会自治的私(si)人(ren)领域(yu)边界，完善民众参与公共事(shi)务的制度化渠道，推动国(guo)家、市场与社会良性互动的实现。

■作者(zhe)简(jian)介

陈贵梧(wu)，暨南大(da)学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师，院长助理，暨南大(da)学公共管理学院/应急管理学院生态环境治理研究院副院长

林晓虹，暨南大(da)学公共管理学院/应急管理学院行政管理专业本(ben)科毕业生，现任深圳市罗湖区住房和建设局科员

注：本(ben)文系第(di)十届广东省哲(zhe)学社会科学优秀成果奖一等奖作品《网络(luo)舆(yu)论(lun)是如何形塑公共政策的？一个“两阶段多源流”理论(lun)框架——以顺风车安全管理政策为(wei)例》（公共管理学报(bao)，2021年第(di)2期）的精简(jian)改(gai)写版